有水皆污立法执法是源头

　　谭雄伟／文

　　今年5月起，全国人大常委会执法检查组兵分五路，对水污染等三方面进行全国范围检查。考察结果显示，由于工业废水和生活污水未达标排放，已造成“八百里秦川、一千里污染”水环境恶化图景。全国人大常委会副委员长盛华仁感叹：“现在几乎到了有水皆污的地步”(南方网8月29日)。

　　为什么环保工作搞了那么多年，环境突发事件仍然频发，乃至今天环境问题越发严峻，到了“有水皆污”的地步？分析原因，根子在于我国现行的环境保护法越来越难以适应时代和环保工作的需求。《环境保护法》是1989年颁布施行的，但是这部法律实施了17年却未修改过。17年间，世界和中国都发生了巨大变化，我国环境保护法越来越显得落后和迟滞。

　　在立法目的上，我国现行《环境保护法》立法目的仅仅局限于“保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展”，而没有包括促进环境安全、保障环境权利和自由、维护环境管理和市场秩序、实现环境正义、提高经济、社会与环保效率等人类可持续发展的价值目标。事实上，可持续发展和追求人与环境的和谐共处已成为世界各国环境立法普遍追求的价值目标。

　　在立法本位上，我国现行《环境保护法》第6条首先强调的是环境义务而非环境权利；对于环境权利，也仅限于检举权和不明确的控告权。而《里约宣言》和世界许多国家的环境立法已经表明，义务本位和纯粹的权利本位应让位于符合社会公共利益的权利本位。例如，1999年《加拿大环境保护法》、2002年《俄罗斯联邦环境保护法》等外国法律，都在总则中依据宪法对公民的基本环境权利和义务作出政策性的宣告，明确了社会公共利益的权利本位。

　　最突出的问题是，面对当前市场经济环境下，现行《环境保护法》对环境监管体制已呈现明显缺陷。如地方各级环保部门受国家环保总局与地方政府的双重领导，而由于其财权和人事任免权主要取决于地方政府，地方环保部门的工作往往受制于地方政府。其次，政府的环境保护职能分散在环保、水利、交通、国土、公安等多个部门，分管部门间关系不明确，环保部门“统一监督管理”的职能在很大程度上被肢解和架空。另外，现行《环境保护法》对市场失灵、政府失灵导致的环境问题，缺乏对策性的规定；对公众参与和环保社会团体的建立与发展问题，缺乏相应的鼓励和支持政策；对与环保有关的市场和经济发展问题，如环境产权的确认和环保产业的发展等，缺乏相应的确认、保障和促进机制。

　　一项相关的课题组调查表明，60%以上的被调查者认为环境保护法基本不能保证地方人民政府对当地环境质量负责；95%以上的人认为有必要增加针对行政管理者的法律责任。

　　鉴于《环境保护法》颁布至今暴露出的各种问题，急需修订、完善现行《环境保护法》。只有在环境法律层面上，才能从源头上解决环保工作中的现实问题，才能为搞好环保工作提供最可靠的法律保障。

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