如何化解审计疲劳

　　来源：中国经营报 本报记者：夏欣

　　政府部门不应擅扣社会资源

　　《中国经营报》：9月11日，审计署发布2006年第5号审计公告，公布了42个部门单位2005年度预算执行审计结果，多部门违规操作被通报。

　　“审计风暴”刮了4年，许多被曝光的问题其实还是老生常谈。例如，历年结余资金未及时安排使用，虚列外事经费，挪用科研专用基金，转移财政项目资金，未按规定权限批复基建项目等等。类似情况为何在历年的审计中都会频繁出现？

　　崔振龙：去年审计发现的违纪问题占所审资金的6%，今年这一比例是0.6%，依然偏高，但已经有了很大改观。

　　违纪问题频出，政府管理水平低是根本原因。管理水平跟不上，必然导致各种各样漏洞出现。另一个原因是管理控制不严格。目前我国政府的管理水平比企业的管理水平低。我国政府一直在倡导要提高企业管理水平，当企业管理水平发展到一定程度，我们应该回过头来检讨一下政府管理水平。

　　夏业良：我们不能想当然地认为，这是各部门决策水平不高、管理不完善造成的。每一个部门，每一层级机构都有其特殊的部门利益，他们可以用各种各样的借口为自己开脱。如果每个部门、每一个层级都截留一部门社会资源的话，总数加起来就是一个天文数字。

　　审计署连年公布相同类型的违规现象，在我们看来，这是典型的制度改革滞后。长此以往，“审计风暴”变成“审计微风”，最终，产生一种审计疲劳，大家就不把它当回事了，所谓限期改正也只是吓吓人而已。

　　高培勇：之所以在政府预算的执行过程中出现这样或那样的问题，之所以在政府部门用钱的行为上存在这样或那样的违规现象，说到底，还是源于我们的预算管理制度不规范。如果不能在预算管理制度上做适合市场经济体制的彻底变革，眼下这样的审计风暴即便再刮上几十次，问题还会依旧，损失还会照样，恶劣的影响还是不能根除。

　　“审计风暴”应尽早转化为“预算风暴”

　　《中国经营报》：从公告看，审计出来的问题有两类，一类是管理不完善，制度有漏洞。比如，央行固定资产购建支出核算违规10.1亿元；财政部隐瞒个别基金收支预算。另一类则是典型的违规违法。比如：北京铁路局违规动用1.64亿元修建别墅式酒店;体育总局挪用2787万元彩票金炒股等。如何看待这两类不同性质的问题，特别是针对后一种行为，有关部门应该如何处理，从而真正治本？

　　高培勇：去年我说过，寄希望于“审计风暴”转化为“预算风暴”，要动员全社会的力量来共同关心公共财政的制度建设，把公共财政制度建设提高到足够重要的位置。只要财政收支事业立足于公共化的格局，只要我们懂得，公共财政的收入与支出，是要满足整个社会的公共需要的，财政收支制度的合规性与有效性才能够步入到公共财政的轨道上来。在这样一种背景条件下，再来进行我们每年历行的审计工作，其效果将会大有不同。

　　崔振龙：从审计发现的问题看，中央部委出现的多是管理问题，比如，预算该细化的没有细化，该上缴的没有上缴等等。比较而言，中央部委因为道德风险所引起的问题比较少，这与企业审计、金融审计中发现的问题是不一样的。中央部委反映出来的更多的是资金使用效率问题，而不完全是违规。

　　夏业良：简单地说，就是一个部门利益和行业利益问题。审计署只是报告违规现象、提出整改建议，没有足够权力要求其同级别的部门严格遵守规章制度，这方面国务院有更大的权力。例如，北京铁路局作为一个行业主管部门，就不能作为一个经营主体赚市场的钱，违规修建酒店。这也说明，从计划经济向市场经济过渡，一些部委还没有真正转换好角色。

　　对于屡次撞线的部门，国家是否应该考虑由部门领导承担过失责任，被撤职或受相应处分？这样才能真正让老百姓感觉到，政府会很严肃地处理违规行为。

　　从治标到治本，关键是在于各个环节加强公开化、透明化运作，便于纳税人的监督。从理论上讲，全国人大可以监督预算、决算的执行过程，但是全国人大缺乏有专门知识的专业人员。全国人大相关委员会应该由更多的专业人士组成，比如，会计师、审计师、律师、经济学家，这样可以更有效地监督政策的执行过程，以及预算细节。

　　如何减少国家总体损失

　　《中国经营报》：据不完全统计，42个部门仅仅在预算执行中的问题，乱收乱支造成的损失就高达上亿元。应该如何减少国家总体损失？

　　崔振龙：中国违纪问题究竟达到什么水平，造成多大的经济损失，没有机构做过统计。由于形成原因与类型不同，这个数字也不是一个简单的加总。目前，我们正在做这方面的研究课题，试图归纳总结最近二三年来，中国各部委违纪问题的形式与原因，并形成研究报告。

　　高培勇：在从计划经济向市场经济转轨的过程中，财政收支也要从“办自家之事“，提升到“办众人之事”。因此，评价财政收支的合规性与有效性的标准就不同了，要从整个社会的公共需要去衡量。现在很多问题，都是在财政收支由非公共化转向公共化过程当中发生的，这是制度变迁中必须要经历的阵痛。在目前条件下，审计风暴最终要落实到制度建设上，按满足公共财政的本质特征——公共性，满足整个社会的公共需要为最终目的，来建设、调整我们既有的财政收支政策。

　　毛寿龙：财政收支表只是很简单的总表，不足以让大家了解其背后存在的真实原因和背景。中央部委做得不好，也应该让大家知道，究竟是什么原因。全国人大可以提供一个平台，由审计署与违规部门进行答辩。一方面，违规部门有申辩的权力；另一方面，对老百姓给一个详细的解释说明，不能只有李金华一个人的声音。审计要平等，首先是信息平等。

　　尊重纳税人权益、决策公开透明

　　《中国经营报》：对比国外政府好的做法与经验，我们有何可借鉴之处？

　　夏业良：国外政府之所以在执政过程中能够有效减少漏洞，一个重要原因，是其决策过程相对透明和公开。纳税人可以根据需要随时查看政府公文，政府工作人员也很耐心地提供所需资料，真正把纳税人看做是国家的主人。

　　公开化与透明化可以从基层单位做起，逐步向上递进。虽然中国的传统是自上而下的，而不是自下而上的。但是，目前我们能做的也只能是从下开始，从乡一级最基层政府开始。

　　高培勇：我们不能把国外财政制度直接照搬过来。中国之所以提出公共财政这样一个新的概念，主要是基于过去非公共化的财政收支格局。要知道今天财政收支格局的历史根源，不能一味地抱怨不合规的问题。

　　公共财政是相对非公共化财政收支格局与理念而言的，目前，财政收支格局已经改良了很多。比如政府采购制度、收支两条线、部门预算制度等等。1998年以前，这些制度都没有提上议事日程，而现在这些制度正在构建之中。现在所发生的问题，很多是这些制度没有得到正常贯彻的结果。可以想见，随着公共财政制度继续向前不断推进，这些问题终有被解决的希望。

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