王明峰：地方政府具备发债条件 未增大财政风险

　　本报独家专访财政部财科所副所长王朝才

　　公众应债政府偿债能力都已具备 中央地方同时发债市场仍有空间

　　本报记者 王明峰

　　财政部部长金人庆在向刚结束的亚太经济合作组织(APEC)财长会议提交的报告中表示，中央政府正考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行债券。9月14日，记者就有关问题独家专访了财政部财政科学研究所副所长王朝才。

　　地方政府具备发债条件

　　问：我国地方政府具备发行债券条件吗？

　　王朝才：地方公债能否顺利发行，决定于两个关键因素：一是社会公众具备充分的应债能力，二是地方政府具备足够的偿债能力，有能力避免由此导致的财政风险。总体看来，这两个条件目前在我国基本都已具备。

　　从我国整个金融市场的状况来看，社会对地方公债的认购能力非常充分。数据显示，截至今年7月末本外币并表的居民户存款余额为16.3万亿元，同比增长15.1%。其中，定期储蓄存款同比少增加1322亿元。这表明比较接近于定期存款的城市公债具备足够的市场潜力。一旦地方公债开始发行，它自身的一些独特优势足可以将足量的储蓄存款(包括定期存款和活期存款)吸引到债券市场中来。这从当前我国金融市场的状况便可见一斑。目前，我国金融市场上被使用较多的金融工具主要是

股票、债券(实质上就是国债)和储蓄等三种，但由于这些金融工具自身的特点，有众多客户可谓是在别无它选的情况下才选择这些方式进行投资的。

　　中央地方发债不冲突

　　问：地方政府发行的债券与中央政府发行的国债相比较而言，有何优势？它们之间有冲突吗？

　　王朝才：近几年，众多投资者都选择了国债市场，但国债是我国实行积极财政政策的一种

宏观调控工具，其发行规模完全依赖于我国宏观调控的方向和力度。在过去的几年中，我国实行了积极的财政政策，发行国债的规模较大，这较好地满足了一些投资者的投资需求。但由于其规模的有限性，有相当一部分投资者仍然无法购买到这种产品。更为重要的是，我国的国债不是每年都大规模发行的，一旦我国不实行积极的财政政策，国债规模就会相应缩小，这部分投资于国债的资金就只能另择它途。相对而言，有“银边债券”之称的地方公债具备了金融产品的优点，而规避了它们的缺点。当然，从稳定性和收益率来讲，城市公债并不比国债占优势。但国债规模的有限性使得它只能吸收一部分资金，因此，即使国债和城市公债同时发行，后者仍然具有足够的市场，而且地方公债也是在中央政府的宏观调控下才能发行的，中央政府在二者的发行时间和规模上会进行科学的安排，这样就可以有效避免二者在出售中产生冲突。

　　没有增大财政风险

　　问：有关地方政府发行债券的财政风险问题，理论界尚存争议。该如何看待这一问题？

　　王朝才：是的，部分学者认为地方政府在地方公债的偿还机制尚不完善的情况下，发行地方公债可能诱发地方政府乃至中央政府的财政风险——这不无道理。我觉得应辩证看待由地方公债所引致的财政风险问题：无疑，发行地方公债会带来地方政府直接显性债务的增加，这极易增加财政风险的发生概率；但同时也应看到，在地方政府发行公债之后，其原有的负债就被“直接化”，因此，相对于原有负债规模而言，发行公债并没有使地方政府的财政风险累积增加，只是将财政风险转换了一种表现形式而已，而在直接债务状态下，政府对自己的债务有着更清楚的认识，这显然更有利于财政风险的防范和控制。对既有的政府负债规模来说，放开地方公债制度非但没有增大财政风险，反之，更有利于既有财政风险的防范。

　　偿还能力有保障

　　问：如何保障地方政府的偿还能力？

　　王朝才：事实上，地方公债只要使用得当，调控有力，其效用是能够得到充分发挥的，也就是说，其偿还能力是很有保障的：第一，我国地方公债的发行应在中央政府的宏观调控下进行，包括发债时间、发债规模、债券利率、偿还期限等众多要素都不能由地方政府自主确定。这是因为中央政府对地方各城市的发展现状及趋势有着更科学、全盘的认识，对全国的大局也能够充分的把握，且中央政府有着多年的发行国债的经验，这样可以有效防止地方公债在金融秩序、偿还能力等方面的风险；第二，地方公债的发行使得地方政府的显性债务显著增加，且地方公债资金的使用会受到债券认购者的种种监督，再加上待地方公债发行时的相关监管制度的确立和完善等，这些对保证债券资金的使用效率会起到很大的促进作用；第三，我国已实行多年的国债转贷政策使地方政府在债券资金的使用上具有一定的经验，这也很有利于提高地方公债资金的使用效率。因此，可以说，在地方公债制度放开后，即使地方政府的负债规模有所增大，但其财政风险还是易于有效避免的。

　　发债权不应嫌贫爱富

　　问：你认为，我国该如何选择发债主体？是不是该有选择地赋予发债权？

　　王朝才：我认为，在发债权的选择上不应有“嫌贫爱富”的观念。落后地区虽然在债务偿还能力上与发达地区存在着明显的差距，但是从公共财政的角度来看，发债权也应是其应有的权力；再者，拥有发债权力和实际进行发债并不总是同一的，特别是发债规模基本总是在变化的。地方政府拥有发债权并不意味着就一定可以发债，只有在条件成熟时方能发债，而且其发债规模也是根据当地的城市发展需要和经济状况等众多因素确定的。从这种意义上说，和“有选择地赋予发债权”在逻辑上也是同一的。

　　预算法将作相应修改

　　问：我国《预算法》已明确规定，“除中央和国务院有特别规定外，地方政府不得自行发行公债。”那么，如果允许地方政府发行债券的话，相关制度还要作如何完善和规范呢？

　　王朝才：很明显，如果要允许地方政府发债，这款规定需要做相应的修改。在《预算法》修改之前，应对地方政府的职能作进一步的规范和完善。地方政府应从一般竞争性领域退出而只在市场失灵领域发挥作用即只提供公共产品和公共服务。但是由于地方政府的事权划分尚未最后明确和规范，有很多领域仍处于模糊状态。如果在这些方面不进行规范，地方政府一旦取得发债权，极有可能将债券资金用于这些收益并不确定的竞争性项目的投资中，这无疑会增大地方政府甚至是中央政府的财政风险，在这种情况下，很显然是不能赋予地方政府发债权的。因此，当前最要紧也是最根本的任务应是按照市场经济的要求对地方政府的事权进行科学、明确的界定，理顺地方政府的公共管理职能，在此基础上再对预算法作出相应的修改以赋予地方政府发债权才是可行的。

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