21世纪经济报道：推动地方政府权责对等化

　　中国财政部部长金人庆在向刚结束的亚太经济合作组织(APEC)财长会议提交的报告中表示，中央政府正考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行债券。这可能是近年来中国财政高官首次表态考虑开地方政府发债。

　　一直以来，限制地方政府发债被认为是控制地方政府“道德风险”的重要手段。地方政府在传统见解里，多被认为是短视的、“寅吃卯粮”以及喜欢大规模基建导致入不敷出的。掐住他们的资金来源就变得异常重要。于是，中国的《预算法》28条明文规定地方政府不得发行债券；在人民银行制定的《贷款通则》中，规定的银行贷款的借款人里不包含地方政府。也就是说，地方政府能够支配的资源，是分税制下属于地方政府的那部分税收，行政性收费以及土地出让金等等。

　　如果用实证的态度而不是用规范的态度来看待这种对地方政府的资金限制和“道德风险”的控制，可以发现，一些地方早就存在负债经营，一些账目也比较隐蔽混乱。

　　地方政府向中央政府转借国债，是比较“阳光”的一条隐性举债之路，地方承担还本付息的职责，理论上可以视作地方债。但是，转借国债并不容易，需要进行相关审核和必要的控制。

　　因此，很多地方政府转而求其他方便之途，主要是政府支持、以公司形式筹集的公司债、项目债。这些项目债就是地方政府的变相地方债。典型的模式是采用“打捆贷款”向银行套取资金。另外，从形态上看，地方政府寻求资金来源主要用信托和担保“联袂”的方式，尽管《担保法》规定地方政府不能成为担保主体。但是，地方政府用信托渠道募集资金，对这些信托产品用地方财政“隐含担保”。

　　很难说地方政府获得预算外资金仅仅是出于“占有资源”的本性。实际上，地方政府一直出于事权和财权不对称状态。合理尊重地方政府的权益，构造理性的而不是相互对抗性博弈的中央和地方关系是非常重要的。地方政府对本地区的经济支出的责任在增长，但其收入流却没有相应的改变。

　　农业税的取消、增值税的改革、出口退税中，中央地方分担模式的不变(幸好土地出让金没有中央地方分成)等等，实际上削弱了地方政府的财务平衡能力。事实上，有一些市的地方财政已经在破产的边缘，县乡财政危机更是明显。目前乡镇基层债务额已超过5000亿元，其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级负债则超过500亿元。

　　这使得地方政府热衷于大规模批地和拆迁来赚取土地的差价收益。简单的说，如果要控制地方政府不正当的财政来源(这无疑是对的)，就必须要设身处地考虑一下地方政府的实际利益收支表，放宽它正当的财政补充来源——如发债，并有效率地监控其负债水平。

　　放宽地方政府发债，可以先让一些财政能力较强的地方政府试水。一可以借机明晰地方资产负债的实际情况，防止债务体外循环和资金的体外循环。而且可以消除地方官员利用预算外资金进行暗中“寻租”。二可以增强地方财务的民主性，让地方人大公开审议地方政府的财务问题。三可以建立地方债券的评价系统，形成不同地方的债券利率，并推动公债市场发展，形成有竞争性的地方债券市场，并鼓励地方之间的投资者“用脚投票”。但要禁止地方政府之间相互购买地方债券，因为这有害于地方债券市场的竞争因素。当然，国家

　　从这个意义上说，让地方政府获得发债的机会，不能简单地看作是“放权”或者是“失控”，而是一种构造新的权责关系的机会，应该让地方和中央能够更大限度的“激励相容”，同时让地方发债能够带动地方预算的长远化、地方财务的民主化、地方责权的对等化。最终让地方政府学会尊重市场原则，使其干预和发展功能适度化。

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