给商业贿赂对症下药

　　驻财纪

　　从1996年至今，我国政府采购制度改革已经走过了十年的历程。十年来，政府采购制度改革从试点初创到全面实施，不断发展壮大，采购规模由改革初期的十几亿元增长到2005年的2927亿元。在改革取得显著成效的同时，政府采购相关人员因商业贿赂问题受到惩处的案例时有发生，并且近年来有蔓延趋势。政府采购“阳光工程”正面临着商业贿赂行为的侵蚀。研究分析政府采购领域商业贿赂行为的易发环节、形成原因、特点危害，有针对性地提出预防和治理的措施建议，对进一步落实中央关于治理商业贿赂专项工作的部署和要求，充分发挥政府采购制度在经济建设和社会事业发展、实现“十一五规划”目标、促进自主创新能力提高以及从源头上防治腐败等方面的作用，具有重要的现实意义。为此本刊特编发中纪委驻财政部纪检组、监察部驻财政部监察局的调查报告，以期对专项治理工作起到积极的推动作用。

　　具体分析：社会　制度　体制　机制形成深层次原因

　　政府采购领域商业贿赂的产生，具有广泛的社会、制度和体制、机制等方面的深层原因。

　　供求失衡，市场交易行为扭曲。一方面，改革开放和社会主义市场经济的发展，带来了物质商品的极大丰富，市场已由计划经济时期的卖方市场转变为买方市场，巨大的供求失衡给供应商带来了前所未有的压力。另一方面，我国市场经济体系发育还不成熟，仍然存在大量行政干预经济的现象，加上现行企业内部会计制度不健全，以及由此引发的账目管理混乱、现金交易大量发生等问题，客观上给行贿者创造了商业贿赂的机会。

　　改革不到位，制度、机制尚不健全。“管采分离”，是政府采购制度的一项重要内容，尽管省级部门全部实现了“管采分离”，但部分省以下地区“管采不分”的现象依然存在，“分设不分家”(分设了采购监管部门和采购执行部门，但同属一个行政部门)，“裁判员”、“运动员”一肩挑，难以形成有效的监督制约机制。此外，我国政府采购制度体系还不完善，对一些容易产生问题的环节缺乏有效的可操作的管理办法，不能对采购全过程和当事人实施有效监督管理，采购人在操作中存在较大的自由裁量权，客观上为商业贿赂提供了空间。

　　监督处罚力度薄弱，违法成本低。目前监督处罚较弱的问题在查处商业贿赂案件上表现为“三难”：一是政策界定难。目前涉及商业贿赂的政策法规除《刑法》外，仅有《反不正当竞争法》和国家工商局《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》，这些政策法规非常原则，标准比较笼统，在实际工作中，仍较难界定正常商业交往、不正当交易等问题之间的界限。二是调查取证难。商业贿赂一般都是个人行为，对尚未涉及犯罪的商业贿赂案件，或在移送司法机关前的案件排查阶段，政府采购监管部门是否具有调查取证权，特别是对供应商的调查取证、证据保全等问题，现有的政府采购法律法规没有明确规定。再加上目前各部门对政府采购领域商业贿赂多头监管又相互脱节，也影响了商业贿赂案件的查处力度。三是处罚落实难。我国现行法律法规对商业贿赂违法主体范围界定过窄，一些与违法经营者有关的董事、经理、控股人、代理人、雇员等共同违法主体无法受到应有的惩处。违法的低成本，在一定程度上助长了商业贿赂之风。

　　潜规则盛行，滋生了“利益共同体”。追逐利益的最大化，是政府采购活动中经营者的最终目标。在利益追逐过程中，行贿者与政府采购相关人结成了“利益共同体”。除损害了国家和社会公众的利益外，从某种意义上说，商业贿赂却带来了供应商、采购人、采购代理机构和采购监管部门中某些人员的“共赢”。这种“利益共同体”，为商业贿赂提供了可乘之机。

　　从以上原因可以看出，政府采购领域商业贿赂的危害性主要表现在以下四个方面：一是破坏了公平竞争秩序，妨碍了质量、价格、技术、服务等效能竞争手段作用的发挥，使市场竞争变成贿赂、人情和关系网的恶性博弈，为假冒伪劣商品的泛滥提供了条件，严重影响了社会资源的合理配置和生产技术、服务水平的提高以及产业结构的升级，社会主义市场经济难以健康发展。二是妨碍了政令畅通，诱发地方保护主义和部门保护主义，影响全局经济的协调发展，不利于社会主义和谐社会的建设。三是造成了国家财政资金使用效益低下，企业税利大量流失，政府公共支出职能被削弱。四是导致了行政对市场的不当干预，不但影响了市场机制和经济的有效运行，扰乱了投资环境，而且严重败坏了社会道德和行业风气，破坏了政府采购的形象，甚至损害党和国家的形象和威望。

　　规范运作完善运行机制

　　加强制度建设，建立相互制衡机制。在外部制衡方面，进一步建立和完善以政府采购法为核心的规章制度体系。特别是要加强管理运行机制的建设，明确地(市)和县级政府采购机构设置要求，切实做到“管采分离”，真正解决管理上“缺位”和执行上“越位”的问题。在内部制衡方面，集中采购机构、采购社会代理机构的内部机构和岗位设置要体现权力制衡的基本要求，建立健全内部控制制度和重大问题集体审议制度。尤其是要加强立项环节的管理，实行管理者、组织者、使用者相分离；在采购环节上坚持组织者、定标者、使用者相分离；在验收环节上保证组织者、验收者、付款者相分离。

　　规范政府采购运行程序，建立标准化政府采购市场。逐步完善政府采购预算编制、采购项目立项、采购方式申报审批、资金结算、合同备案、投诉处理等工作程序，建立项目立项监督、采购行为约束、采购资金结算“三环节一主线”的监督制约机制。要建立健全政府采购评审规则，完善专家库制度和抽取使用管理；资金拨付中，要实行集中支付和按进度拨款，加强采购结束后的采购项目绩效审计。

　　强化检查健全监督体系

　　加强财政监督。财政部门作为政府采购的主管部门，要根据政府采购政策、原则、采购预算和计划、采购反馈信息等加强对政府采购全过程的监督。其中，要侧重于对采购计划的执行、采购资金的使用、采购方式的运用、采购过程及行为进行监督；将各部门政府采购带来的新增资产和原有的旧资产全部纳入资产信息库进行管理，当采购人在申请购买新资产代替旧资产时，预算管理部门就可以根据信息库里的信息加强对政府采购预算的审批和立项的审核，这样不但使财政部门能够全面掌握国有资产的情况，防止国有资产的流失、闲置和浪费，还能有效引导各单位本着从实际工作的需要出发及适度编制政府采购预算，有效解决盲目采购，有助于从源头上防治政府采购中的奢侈浪费问题。

　　完善法律监督。法律监督机制可以大大提高政府采购规则的权威性，有效遏制和预防潜在的违规行为。要以《刑法》、《政府采购法》、《招投标法》、《合同法》、《反不正当竞争法》为基础，研究建立政府采购领域反商业贿赂法律法规体系，明确界定商业贿赂行为，规范政府采购当事人的商业交易行为，使政府采购活动有章可循、有法可依、违法可究。

　　重视专业监督部门的监督。纪检、监察、审计、技术监督等专业部门的外部监督是保证政府采购制度改革健康发展不可缺少的手段，政府和财政部门要充分发挥这些职能部门的监督职能，形成相互协调配合的监督合力。同时，还要注意发挥招投标代理机构、会计师事务所、审计师事务所、资产评估机构等社会中介组织的作用，加强对政府采购效益的评估和跟踪检查，促进政府采购行为的规范和采购质量的提高。

　　接受社会监督。采取有效措施，提高政府采购的透明度，凡是能公开的信息，如招标信息、采购法规、评标办法等内容及时通过媒体向社会公开；要逐步建立政府采购廉政监督员制度，从社会各界聘请部分人员参与政府采购监督活动；建立不良记录“黑名单”制度，并向社会曝光，予以严肃处理。

　　推进创新建立长效机制

　　进一步深化财政管理制度改革。要把治理商业贿赂工作与深化财政管理体制改革结合起来，在政府采购预算和计划编制方面，继续深化预算编制制度改革，强化部门预算特别是政府采购预算的编制与执行管理，完善政府采购预算和政府采购资金支付管理办法，确保政府采购项目支出严格按照政策制度规定和采购计划批复的内容、标准、方式执行，从源头上规范支出行为；强化政府采购资金管理，完善政府采购资金专户管理制度，规范对采购单位申请拨付采购资金的审核，确保政府采购资金使用的安全和规范。

　　建立政府采购信用体系。依靠全社会建立广泛的信用评价体系，审核参加政府采购活动的供应商(包括企业及其委托代理人)在信用档案中有无不良纪录，建立信用考核信息反馈制度，将供应商在政府采购活动中的信用表现纳入全社会信用评价指标。对于严重的违规违纪行为，记入不良记录档案，对于屡屡失信违规的单位，列入“黑名单”，实行市场禁入；对于连续良好执行政府采购合同的供应商，在以后的政府采购中优先考虑。

　　积极推进电子化政府采购制度建设。经验表明，在公共资源配置过程中，仅仅依靠道德自律或互相监督，无法从根本上解决腐败问题。因此，需要创新政府采购方式，建立电子化政府采购平台，逐步实现网上受理政府采购方式审批、评审专家抽取和考核、政府采购代理资格审批和供应商资信管理等功能，通过网络采购公开竞价、自动报价和竞标，形成高度透明的采购行为自动监督机制，降低合谋腐败的概率。网络采购带来的廉洁，有助于提高公众对采购机构及有关方面的信任程度，有助于推进电子政务建设，提高政府管理效率，提升政府形象和促进政府机构改革。

　　坚持竞争发挥市场机制作用

　　政府采购的政策制定与监管部门要切实转变思想观念，在政策和制度安排中，充分发挥市场在配置政府采购资源中的基础性作用，凡市场能解决的问题，尽量通过市场解决，通过减少行政对市场的干预，尽可能压缩“权力寻租”的空间。通过充分竞争，一方面，可以真正发挥价格、质量、技术、服务等效能竞争手段的作用，实现政府采购的经济性。另一方面，加快培育我国企业在政府采购领域的国际竞争力。应当认识到，我国政府承诺最迟2007年底前启动WTO《政府采购协议》的谈判工作，从总的发展趋势看，开放政府采购市场是迟早的事。因此，重视发挥市场机制的作用，鼓励、支持所有有意于参加政府采购市场的企业依法开展充分竞争，不断培育和规范我国的政府采购市场，有利于提高我国企业的全球竞争意识和综合实力，在今后世界范围内的政府采购市场竞争中取得主动。

　　创造良好外部环境

　　加大宣传培训工作的力度，提高相关人员业务能力和法纪意识。通过加强宣传培训，提高政府采购监管部门和采购人依法行政、依法采购意识，引导供应商树立诚实守信、公平竞争和遵纪守法意识；对于采购代理机构的人员和评标专家，不仅要要求他们学习政府采购相关规章制度，提高业务能力，还应加强对他们的管理和考核，要求持证上岗。

　　采取多种措施，严厉打击商业贿赂行为。以信息网络技术为依托，畅通信访举报渠道，建立有奖举报、保护举报人等制度，形成有效的激励机制，提高群众参与反腐败工作的积极性、主动性。充分运用法律、行政、经济、纪律等各种手段，加大对商业贿赂的查处力度。同时，通过案件的查处，及时发现体制、机制、制度和管理方面存在的漏洞和薄弱环节，探索加强防范的途径和办法，把查办案件成果转化为治本资源，充分发挥案件查办工作的后续效应。

　　环节：“病毒”入侵每个环节

　　政府采购领域商业贿赂易发环节基本涵盖了政府采购行为的全过程：一是采购项目委托环节。采购代理机构为追求自身利益，采取迎合或满足采购人不合理要求的手段，以招揽采购代理业务。二是采购文件编制环节。采购人或采购代理机构在确定采购需求时设置歧视性条款或隐蔽性条款，将政府采购项目化整为零，分段肢解，为行贿供应商“量身定做”。三是采购信息公开环节。采购人和采购代理机构不公开或部分公开应公开的采购信息，人为制造信息不对称，为行贿供应商提供中标环境，破坏公开、公正、公平原则。四是采购评审环节。采购人、采购代理机构在抽取专家时以不规范手段选择性地抽取专家，或将评审专家名单在评标前泄露给其他采购当事人；采购人代表或采购代理机构工作人员以倾向性意见误导专家评审工作；评审标准不公开或评分因素权重具有明显倾向性，评审专家违反评审规则进行评审，以确保有关供应商中标或成交。五是确认中标环节。通过贿赂等不正当交易手段，使采购活动不按法定程序确定中标或成交供应商，以达到违规中标或成交的目的。六是合同签订环节。采购人与供应商签订偏离和降低招标文件和投标文件规定的合同。七是履行合同和验收环节。采购人因中意的供应商未中标，而提出苛刻条件拒收中标供应商提供的商品，从而达到取消中标供应商资格的目的；采购人与中标供应商串通一气，验收环节马虎潦草，以劣充优，以次充好；采购人在采购商品验收合格后故意拖延付款，以获取供应商好处。八是采购方式审批环节。政府采购监管部门通过采购方式审批满足采购人或供应商的不正当要求。九是代理机构准入和投诉处理环节。政府采购监管部门不按照有关规定办理相关事宜，甚至滥用行政审批职权。

　　特征：无形贿赂目的明确

　　贿赂动机的趋利性。政府采购活动中行贿人对贿赂行为的成本与收益预期明确，主要表现为两种形式：一是“投机型”，为一个中标项目进行贿赂，打一枪换一个地方；二是“铺路型”，提前进行“感情投资”，为今后中标创造条件。这类贿赂产生于无形，极易被忽略且难以查证，是当前政府采购领域商业贿赂中常见的不易防范的问题。

　　贿赂形式的多样性。同其他领域一样，回扣、佣金仍然是政府采购领域商业贿赂的主要形式。近年来，商业贿赂的形式花样翻新，归纳起来有以下几种：一是假借促销费、宣传费、赞助费、科研费、劳务费、咨询费、佣金、赞助会议和展览活动等名义以财物进行贿赂，或为对方提供通讯交通工具、购置装修住房、报销各种费用等；二是为相关人员或其亲属提供各种名义的高消费接待、旅游观光、考察学习等；三是为相关人员及其亲属提供明显可盈利的商业交易机会，如业务项目、股权期权、物资批件及合同等；四是带有行业特色的其他形式，如采购代理机构向采购人返还招标代理费、集中采购机构向供应商违规收取入场交易费、采购会员费等。

　　贿赂手段的隐蔽性。行贿者与受贿者往往采用“一对一”的单线联系的方式，互有暗示，心照不宣，“三人不谈事，两人不签字”，送钱给现金，送物带发票或直接送购物券，具有较强的隐蔽性。

　　更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈栏目，欢迎访问新浪财经新评谈栏目。