走向需求诱致性的制度变迁

　　“二次调控”进行得如火如荼：先是中央拟向全国分派九个土地监察局，后是环保总局拟向全国派出11个常设执法监督机构。9月5日中国政府网转发的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》明确提出，要建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，今后，国家将根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制定并公布各地工业用地出让最低价标准。这是继2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台后，中央政府在土地管理和调控政策上的又一次重大调整。种种迹象表明1970年代末以来“放权让利”的思路正在发生着一些改变。

　　中国改革开放的过程，实际上是在打破计划经济体制桎梏的基础上不断进行制度创新的过程，大体可以划分为三个阶段。在第一阶段，由中央政府自上而下颁布改革法令，层层落实，因此可称之为“强制性制度变迁”。从1978年开始一直到1990年代中期，中央政府一直都采取了“放权让利”的改革思路，直至1994年“分税制”财税体制改革以后，地方政府在财政压力和地区利益独立核算的压力和动力下，接替中央政府成为制度创新的主体，带领辖区内的企业等市场主体进行创新活动，制度变迁由此进入第二阶段。由于这个阶段实际上处于中央创新向市场微观主体创新的过渡阶段，因此称之为“中间扩散”阶段。1990年代以来

　　当前中央与地方关系的主要特点之一是财政分权。中央政府强调全国一盘棋，协调发展，但地方政府有着不同的效用函数，地方政府更多地关注本地区利益以及由此形成的“政绩显示”。在这种情况下，地方政府有能力、也有动力利用信息和区位优势采取机会主义行为“应对”全局性的

　　这里面有一个最为关键的问题是“追赶”战略问题。以地方政府间竞争为例，这种战略的核心特征是由地方政府利用行政动员的高效率替代市场配置资源，通过快速的投资驱动，达到赶超目的。但在这种赶超中，政府与市场的界限可能是模糊不清的，主要表现在两个方面：第一，地方政府出于追赶目的直接或间接进行竞争性投资；第二，地方政府打着“经营城市”的旗号进行城市化扩张。

　　因此，我们必须重视政府与市场之间的关系问题。政府与市场之间的关系问题实际上是一个排他性产权的界定问题。在一个相对“软化”的产权制度环境中，实际上只是决定了谁(中央政府还是地方政府)有权来配置本应由市场自发配置的那部分资源；而地方政府间的竞争也可能会产生对公共资源的滥用。因此，必须首先“硬化”产权制度环境，划清政府与市场之间的界限，然后再来规范政府间关系。这也是转变政府职能(由建设型向服务型转变)和经济增长方式(由投资驱动型向内需拉动型)转变的制度性前提条件。

　　结合当前的调控形势，可以看到，中国已经处于渐进式改革路径的战略性拐点。这个拐点实际上就是由“放权让利式”改革方式转向以明晰产权、“硬化”产权制度环境为主的改革方式的历史转折点。其标志是政府通过投资驱动经济高速增长的战略在逐步淡出，从这个角度看，《物权法》的出台具有特殊的历史意义和现实意义。从地方政府手中上缴的权利，不应该重新交回上级有关部门手中，而是应通过明晰产权的方式直接界定给市场，由此中国将进入制度变迁的第三个阶段：即伴随着排他性产权的日益清晰，制度创新的主体由政府(先是中央政府，后是地方政府)过渡为市场微观主体。

　　当建立在排他性产权基础上的微观主体(企业和个人)成为制度变迁的重要推动因素时，中国的制度变迁方式最终会向与市场经济内在要求相一致的需求诱致性方向转变。在这种模式下，市场将成为制度变迁的主导驱动力，中央与地方政府在公共服务的框架内，通过相关法律来调整财权和事权。这才是持续发展的方向。

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