秦晖：农民反对地权归己吗

　　秦晖/文

　　关于民意的思考

　　近年来，一些反对地权归农的论者还曾经举出某些调查数据，说是可以证明农民反对土地私有制。另一些人则认为这种问卷设计有前提、有诱导，以此言“民意”不可信。有人还列举另外的调查，以证明另一种“民意”。

　　但我觉得首先应该想好的是：在地权问题上哪些方面应该由“民意”决定，哪些问题可以各从其便，不必由什么统一的民意或官意来规定。在1978年那时候如果搞全国的民意调查，我想多数农民未必敢于表白主张分田单干，是否可以因此禁止小岗人的实践？而1985年如果搞这种调查，我想多数农民都会认同大包干，是否可以因此取缔南街村的模式？

　　应该说任何社会都是价值多元的，正如南街、华西等地农民可以不选择承包制一样，某个地方的农民完全可能选择某种地权制度。我多次讲过：只有命令经济要禁止“私有制”，从来没有市场经济会禁止“公有制”的——后者只是禁止非自愿的强制“归公”而已。其实在地权归农的条件下，某些希望联合起来的农民照样可以联合，不但可以联合起来搞产前产后服务，如发达国家通常所说的合作制，就是像以色列的“基布兹”那样的集体农庄，只要成员确实是自愿结合，谁也没有权力阻止他们。当然，前提是：如果不愿，谁也不能勉强你联合，如果联合之后又想离开，同样不会被阻拦。

　　所以一些人主张共有土地是完全正常的，问题是如果另一些人不想共有，前者应该禁止他们退出吗？地权既然是一种权利而非义务，当然是可以放弃的，问题是如果有人不想放弃，前者应该剥夺他的权利吗？在后一问题上应该讲自由还是讲民主？即便假设多数人愿意放弃权利，他们就可以强迫其他少数人也必须放弃吗？如果多数人愿意联合，他们就可以禁止另外的少数人退出吗？

　　这种问题的答案，其实是“人同此心，心同此理”，农民也许不会讲什么“权利”之类的词语，但他们也知道“强扭的瓜不甜”。如果原来大家是单干的，联合起来当然应该自由，你不愿意，就不该勉强你加入。

　　地权问题上的自由与民主

　　然而，如果原来已经“归大堆”了，你要退出，那就涉及两个问题：

　　第一，你有没有权力退出？应该有，强扭的瓜不甜嘛，这不是什么少数服从多数的问题，应该讲自由而不是讲民主。

　　但是第二，你要带着什么东西退出？这恐怕就不能任你“自由”了。大家的东西，你不能想拿走什么就拿走什么。当然“大家”之中你也是一分子，不能叫你一无所有净身出户。这就产生了一个“分家”的问题。我曾经指出：在重大的改革进程中，往往是“怎样分家”比“是否分家”更易产生矛盾。“分家”既然涉及大伙，就不应一个人说了算，得讲民主了。

　　老实说，我们改革过程中的无数问题，几乎都是这两个规则用颠倒了造成的：“是否分家”不讲自由，甜瓜也强扭成了苦瓜；“怎样分家”不讲民主，形成“掌勺者私占大饭锅”的大弊。

　　回到土地问题上来。地权应当归农，这是每个农民应有的权利，你不能以某些农民愿意“公有”为由就禁止其他农民“私有”，不能以“多数”(即使真的是多数)农民愿意弃权为由就禁止其他农民维护自己应有的权利。但是地权如何归农则是另一个问题。这个问题本来比较简单，因为现在毕竟不是人民公社，承包制下农民本来就是各自使用“份地”的，承认其对份地的地权不就完了？还有什么“分家”问题吗？原来确实如此。但现在在许多地方，它已经被人为地复杂化了。

　　本来，土地的分配是各种财产分配中最容易达到公平的一种。它不像股市那样百姓看不懂，容易被操控，被下套，也不像企业那样涉及无形资产、隐形负担、债权债务、评估价与变现价之差异这类算不清楚的糊涂账。土地明摆在光天化日之下，既难于隐藏、私吞，又易于分割、分配——不仅自然形态的土地易于分割，土地权利的分割(如明清时期的“田底”、“田面”)也相对简单。历史上的“计口授田”屡有先例。当年的激进土改，虽然在是否该剥夺地主的问题上有强烈的争议，但在土地分配环节上没有多少质疑。东欧对国有企业搞“一人一份”的

证券私有化，引起不少争论，但我们在“大包干”改革中“一人一份”地分配责任田，并没有招致多少纠纷。如果当时工作做细一点，而且在分配之后就明确地权归农，那应当是很简单的，也不会有多少公平性方面的质疑。

　　“现状”离“起点”有多远

　　然而当时没有这样做——这当然有种种原因，或曰别无选择，笔者并不想批评那时的做法，但不管怎样，那时给人的印象是“责任田”似乎是一种临时性的安排，以后如果不重搞集体化，好像也会不时地进行重分。因此不少地方采取的是抓阄分地之类的简易办法。如果重分间隔期不长，这无疑是公平的。但如果知道从此就固定不再分了，那当初农民就会考虑别的办法。如果把不经意的抓阄形成的分配固定下来，部分在抓阄中吃亏的农民是有意见的。

　　这种意见本来也并不难解决。然而后来不但提倡“承包”长期化，“30年不变”载入法典，而且以“增人不增地，减人不减地”等提法取消了公权力维持“份地平均”的责任。但是另一方面，农民的地权却并未被认可，“上面”仍然拥有对土地进行“适当调整”的权力。不难想象，如此不以“均田”为职能的权力，如此有权无责的“调整”，往往人为扩大了地权不均。如1990年代笔者调查的一些地方，农民娶媳妇能否分地，全凭与干部关系如何，不分给你是“增人不增地”，分给你是“适当调整”，横竖他都有理！甚至一些地区还以“效率”为理由推行否定“公平”的强制“调整”，如在“二田制”名义下把一般农户土地抽走，作为“经营田”让大户集中承包，只给前者留下“口粮田”，而对大户则增加“提留”率以提高干部所得。更不用说还有像著名的“蒋巷事件”那种现象，直接以权力赶走农民，圈占大片土地来搞“农业规模经营”了。

　　所有这一切加上二十年非农化“圈地”造成几千万无地农民，使得如今中国的土地实际控制状况已经远离“起点平等”。正当一些人声称不许地权归农是为了防止“土地兼并”的时候，我国的土地兼并实际已在地权不归农的情况下，依靠权力杠杆以远比“私有制”下更快的速度进行着。按照美国加州大学河滨分校格里芬等几位学者根据中国的相关数据做的统计，1990年代初中国农户实际使用土地分配的基尼系数达到了0.41，另一份研究更表明，1995年我国农村农户使用土地的基尼系数，在进行过土地重分的地区达到了0.47，没有重分过的地区更高达0.50。而据说是经过了几千年“土地私有自由买卖”、被有些朋友渲染为“无地则反”的中国土改前状况，以基尼系数计，在许多地方也不过如此。其实中国历史上即使有一定程度的土地兼并，主要也是由于政治因素造成的。这和我们现在看到的情况是一样的。

　　反对“30年不变”，就是反对地权归农？

　　这样，地权归农如何实现就比当初复杂了。如今不少人说调查表明相当比例的农民不赞成“土地私有化”，我觉得至少在上述过程发展得比较典型的地区，出现这种调查结果并不奇怪。但是这就跟国企改革的情况一样，农民与其说是反对“私有化”，不如说是反对不公正的私有化方式。这就像改革之初，如果取消人民公社不是以平分土地的方式，而是把公社宣布为社长的私人庄园，赶走农民或令其给社长打工，你说农民能干吗？实际上，如今不少农民不仅不赞成固定现状的“私有化”，而且反对“公有制”下的“30年不变”，要求进行土地重分。笔者在1997年组织对湖南农村的调查中，对“您家对土地关系未来的希望”这一问题，收集到的有效回答率为：(允许多项选择，故总计不为100%)

　　A.“长期维持现状，不再重分，份地永占，不得买卖”：20%

　　B.“延长重分周期(20年以上)”：12%

　　C.“10年左右重分一次”：44%

　　D.“三五年重分一次”：12%

　　E.“再分一次以解决现有问题，然后长期维持不变”：44%

　　F.“恢复集体耕作”：16%

　　G.“可以出租，但不许买卖土地”：16%

　　H.“土地私有(可以买卖)”：16%

　　I.其他、无所谓：0.9%。

　　从这一结果看，当时当地农民只有16%赞成“土地私有”，赞成维持现状基础上实行“份地永占”的人也才20%，远低于主张缩短土地重分期限的人，而赞成“恢复集体耕作”的人居然与主张私有化的人相当。初看起来的确容易得到农民并不那么希望拥有地权的印象，但其实这是误解。从主张“再分一次以解决现有问题，然后长期维持不变”的占到44%之多可以看出，比率更多的农民实际上是希望在“起点公平”的条件下实现地权归农的。尽管在9年前的当时，意识形态的思维定势使他们更愿意以“长期维持不变”、而不是以“私有”来表述这种地权，但是在此之前，他们希望优化、而不是凝固现状，以期在起点公平的基础上进入新的地权关系。

　　可见以农民对土地分配现状的不满、对“三十年不变”持有异议为理由，解释为农民反对地权归己，而情愿更加强化的地权归官，这种解释是完全错误的。但是也的确不能忽视农民对土地现状的意见，一味强调现状“不变”。如果在公有、私有、频繁重分、就此固定这些简单化的选项外增加选择，例如“再分一次，然后稳定”，我们就能看到农民的真正意愿究竟是什么。

　　而上述分析也表明，在地权不归农的情况下延续如今这种权利关系暧昧不明的现状，已经积累了许多问题，而且造成了我国土地问题的复杂化。在20年前可以通过“承认平分现状，从公平起点出发”而易于实现的地权归农，如今操作起来已越来越不容易，而且可以设想，照此下去以后会更难。

　　应该说，同样的基尼系数值，因操弄权力造成的占地不均比因“土地私有自由买卖”导致的占地不均更令人反感，同样是农民放弃土地，被强“征”和自愿出卖感觉完全不同。而且后者的不满会稀释于社会内部，前者的不满却可能聚焦于政府，从而更加影响社会稳定。中国土地问题的严重性，还不在于耕地减少的趋势无法扭转(搞工业化就难免如此)，农民的分化不断加剧(市场经济是难免有分化的)，而在于这种失地和分化的性质恶劣，无论从社会主义还是从自由主义的角度讲都完全没有说得过去的理由。人们用“防止兼并”为理由拒绝地权归农，但在地权不归农的情况下“兼并”却愈演愈烈，等到积重难返之后再考虑地权改革，地权归农的操作难度就更大，引起社会震动的风险也会增加。我们应该避免这种恶性循环。

　　当前土地问题的实质

　　过去有一种传统的说法：“农民问题的核心是土地问题”。这话对不对？要看你怎么理解所谓的“土地问题”了。如果像某种成说那样，把“土地问题”理解为经济意义上的“所有制问题”，那即使在传统的农业时代，这话也言过其实。中国历代的“农民战争”其实多系官逼民反导致的“民变”，而不是“土地革命”，主要是自耕农—流民反对官府而非“佃户反对地主”，与“无地则反”的描述或“土地私有-自由买卖-土地集中-主佃冲突”的意识形态公式也不相干。

　　但如果像张晓山先生最近所说，“土地制度的核心是权利主体”，那么的确可以说，不仅传统时代，即便今天中国已不是农业国，甚至“农村”、“农民”的非农业产值也已超过了传统意义上的农业产值，土地问题仍然至关重要。我曾提出：今天农民问题的关键是：农民的数量要减少，农民的权利要提高。而农民权利升降的一个主要的标尺就是土地问题；农民的数量是喜剧性减少还是悲剧性减少，很大程度上也取决于土地问题。

　　土地问题并不能归结为经济意义上的所有制问题。李昌平先生曾主张“慎言土地私有制”，我在一定程度上同意这个说法：私有制有各种各样，我当然不能同意那种以专制权力“跑马圈地”、赶走农民而造就地主的“私有制”。但“慎言”并非不言，在起点平等基础上形成的农民土地所有制，我认为没有理由反对。同样，我认为也应该慎言“集体”，农民行使自由结社权形成的自治集体，如农会、合作社及股份制联合体之类，当然是多多益善。但身份性、强制性的官式“集体”，往往是农民权利的损害者，的确是“慎言”的好。

　　农民土地私有制当然也有弊病，这不是什么“小农自由买卖造成土地兼并、无地则反”，也不是什么小农制会摧毁农民的“最后保障”，世界上私有者农民不但拥有生死存亡意义上的“最后保障”，而且享有福利国家式的退休、医疗等各种待遇的例子不胜枚举，西欧发达国家不说了，剧变前的社会主义国家波兰、南斯拉夫(它们在社会主义时代都没有搞集体化)不都是这样吗？农民拥有私有产权和国家提供公共服务(所谓保障责任非“私有”)有何矛盾之处？而农民被剥夺了产权、国家却推卸保障责任(将责任“私有化”)致使农民大量死亡的悲剧，在我们的历史上难道很陌生吗？

　　土地私有制的真正弊病，就是私有权如果绝对化，可能会妨碍公益建设和国土整治。因此对私有地权的公共干预多于对其他产权，在市场经济中也是通例。但是这种干预要真正合乎公益，需要以政治民主来保证。而在没有这种保证、因而权力不受制约的情况下，地权归农就更为重要、不可或缺，其可能的弊病只会更小、不会更大；而地权归官的害处绝对是更大，不会更小。

　　地权归农应从底线做起

　　但是我国目前农民的地权不仅远远扯不上什么“绝对化”，而且达不到起码的要求。不仅谈不上“所有权”，而且“使用权”往往也有名无实。农民只是在别人特许下“使用着”土地而已。他们不仅没有产权，而且“佃权”也很不可靠，不要说“永佃”，就是有限佃期也无法保证。这样的地权状况不要说经济上达到积极的土地资源优化配置，就是政治上达到消极的“防危机”配置也还很勉强。经常失控的“圈地运动”、频繁发生的土地冲突就是证明。而由于体制的局限，一次次的“土地新政”都不能解决问题。前面说过农业时代“土地问题”其实并非中国的主要乱源，而在如今的非农业时代，“土地问题”倒成了最大的不稳定因素之一，这实在说不过去。

　　因此，保护农民的地权必须从最基本的“底线”做起。首先那些意识形态上已非禁忌、纸面上也已允诺承认的权利，应当尽快落实，例如农民的“土地使用权”应该得到确实尊重，需要从农民手中得到“使用权”的有关方面，应该学会向农民“购买”而不是“征收”这种权利。如果国家规定

开发商拥有“90年的土地使用权”，那么他们应当向农民购买其中的30年，再向政府购买其余的60年——不是说由官员做主卖了再把地价的三分之一给农民，而是两者都应该遵循合意原则，像“土地新政”那样实行公开拍卖。农民和官员一样，作为卖方有权说“不”。如果达不成合意而要强征，那就要在民主与法治的基础上(而不是仅凭官员意志)充分证明该项用地的公益性。否则只有在农民的“使用权”期满后才能“征用”——就像租约期满后地主才能易佃一样。

　　在商业性开发上，向农民“买地”当然比强征农民的地来得公平。要防止农民(主要是发达地区、城郊、城中村等高价区位的农民)获得的卖地收益过高，可以开征地价累进税，那也比低价强征土地要好。即便是公益性开发，也没有理由拿农民做“牺牲”，“公益”也是利益，利益应当“摆平”，把农民作为交易方仍然比单纯向农民行使权力更正当。如果为避免农民漫天要价损害公益而需要限制其交易权，这种限制则应当与“公权力”本身的公共性(民主性)相对应，以防止其为某些强势利益集团所用。

　　向农民“买地”又何妨

　　对于向农民“买地”一向有两种批评，一是怕农民一味说“不”、漫天要价而妨碍商业开发，二是怕农民一味说“是”，贱卖轻甩而导致农地过减，甚至“无地则反”。其实这两种批评的自相矛盾已足可互为驳斥。对前一种担心，我们应当相信农民也和今天的官员一样是理性人，买方明白他们不会一味说“不”。当然他们可能不会像官员那样轻易说“是”——不是因为他们比官员更聪明，而是因为他们卖的是自己的地，不像官员卖的是别人的地。但这难道是一种“弊病”吗？如果这会减缓“商业开发”，那难道不正是这20年来政府三令五申、千方百计、殚精竭虑、苦心孤诣，发了无数的文件开了无数的会，强调“保护耕地、控制用地、暂时冻结、从严审批、地政反腐、垂直管理”而始终达不到的目的吗？地权归农，这目的就达到了，何乐而不为？

　　其实在这种情况下，连“土地新政”都不必搞了：“协议转让”之所以易生腐败而需要代之以公开拍卖，就是因为官员卖的不是自家的地，容易受贿贱卖。如果是卖自家的地能有这种问题吗？因此向农民买地，交易方式还可以更加灵活，是否拍卖都不必硬性规定，也就未必真会妨碍合理的商业开发。当然，这不是说双方“自由交易”政府就无事可做，政府可以从规划的角度对商业开发进行指导，可以为交易构筑和维护法治平台、可以为双方提供交易信息和其他中介服务，以降低交易成本——这才是经济学意义上真正的降低交易成本，而不是像有些滥用新词的朋友那样，号称以强权降低“交易成本”，实则是剥夺弱者的交易权利来单方面为强者降低“成本”，同时却让弱者承担惨重的“成本”。

　　至于怕农民轻甩贱卖土地，这不是恰恰解除了前一个疑问、促进“商业开发”了吗？当然，这实际上不太可能。放眼世界，哪个“土地私有制”国家能像我们这样靠大量圈地创下“爆发式城市化”的奇迹？哪个“土地私有制”国家能够使

房地产业者在巨富首富群体中占到如此大的比例？我们的许多官员不都是恰恰认定了农民不会轻甩贱卖，才反对地权归农，认为这会毁了我们靠“圈地”创造的奇迹吗？而东欧的私有化转轨一度造成困难引起一些朋友的嘲笑，很重要的原因不就是“工会吓跑投资者，农民赶走圈地客”吗？

　　“调整一次，然后稳定”？

　　所以，地权改革说难很难，说易其实也很易，它与其说需要政府做很多事，不如说恰恰是省了政府很多事：它只要切实尊重已被承认的农民土地“使用权”，就是大大突破了。

　　进一步地，至少在农地方面，应当承认农民的土地所有权。(在土地“农转非”问题上，农民也应当有受限的所有权)至于农民是以“集体”还是以农户方式拥有这种地权，可以因地制宜，让各村农民自行选择。那种不管农民愿意与否地权必须归“集体”而且必须归官办(即行政性)集体的规定应当打破。其实，过去就是因为这种规定，导致“征地款”堂而皇之地被“集体”官员拿走而失地农民往往被无情剥夺。民怨沸腾之下，近来决策层俯允民情，在征地改革中明确规定“征地款”必须发给农户，不许以“集体”名义截留。这项改革是很得民心的。但这种变革无疑给所谓集体地权之说打了个大大的问号：征地款按理就应该给土地所有者，征“集体”的地，地款却必须给农户而不能给“集体”，这说得通吗？反过来讲，地款可以归农户，地权却不能归农户，这是什么逻辑？过去官员借“集体”之名截留地款之弊，与强制性“集体地权”之弊不就是一回事吗？如果现在仍然确认官员可以强制归并地权，那他们用这种权力变着法儿“归并地款”你拦得住吗？

　　所以，在确认地款归农之后，现在应该是承认地权归农的时候了。农民应该有权选择“集体所有”还是“农户所有”。选择“农户所有”的以后还可以联合起来，选择“集体所有”的也应当留有“退出”机制。如果选择农户所有，也应该让他们选择实现的方式：是承认现状呢，还是“调整一次，然后稳定”？无论哪种办法，本来都不难操作，这种“调整”在现行土地制度中也是有规定的，在现状离“平等起点”不太远的情况下它不会引起什么震动。但如果那种权力玩弄土地的状况持续下去，未来权力兼并造就既成事实后就很麻烦了，所以改革虽然应慎重，但也不宜久拖。

　　地权归农后，官员就不应当乱“调整”了。而此前他们是可以“调整”的。但是市场经济中的政府“调整”就应当讲公平，而“效率”应当让市场来推动。政府应该认可合法致富者，但不能用权力剥夺穷人和制造富人。像过去那样，一面否定平均地权原则、一面用“调整”来造成“规模经营”，甚至干脆用“调整”来为财政“创收”，那就不如不“调整”！

　　底线之上，百花齐放

　　农民集体拥有地权当然是很好的。现代“小农”能够在市场竞争中生存和发展，就是依托了合作制。所以集体主义是非常重要的。但为什么说选择“集体所有”的也应当留有“退出”机制呢？因为一个号称提倡集体主义的社会，首先应该保障结社权，取消“结社责”。换句话说，人们应该自由地而不是被迫组成各种集体，而我们现在恰恰两者都缺：想结成的集体不能结成，而不想结成的集体却又无法退出。不能退出的“集体”是什么意思？那在逻辑上等值于监狱。如果集体在人们的心目中与监狱类似，那怎么能够唤起人们的集体认同感，即所谓集体主义意识呢？近来有个朋友竟然想不明白小岗村当年闹单干为什么需要齐心协力按“血手印”搞“生死文书”，他说集体主义应该是用来搞“集体化”的，怎么会以集体主义来逃出“集体”呢？我想他应该明白这样一个简单的常识：把一群人关进监狱是不需要他们有什么“集体主义”的，但这群人如果想冒险越狱，那倒是必须有集体主义精神才行，各顾各是干不成的。同样，在人民公社时代刮“共产风”、搞“一平二调”是不需要农民有什么集体主义的(只需要他们一盘散沙敢怒不敢言足矣)，倒是那时搞“瞒产私分”需要大家齐心才行。而那时的体制恰恰对这种集体主义是拼命打击的。所以无怪乎我们国家提倡了几十年“集体主义”，到头来却发现人们的合作是那么困难，公德是那样的缺乏，公益精神是那么淡薄，自主组织资源是那样的稀缺，以至于有人要大叫“人心散了”。

　　因此，与其说结社权是“自由主义”的需要，勿宁说“社会主义”更需要这种权利才对——实际上“社会主义”的词根“社会”(society)，在西语中它与协会、学会等是一个词，就是自由结社的意思。正如马克思、滕尼斯等人指出的：从“共同体”到“社会”是个大进步，中世纪只有依附性的“共同体”，近代有了自由人的结社，才有了所谓“社会”。没有自由结社就无所谓“社会”，又谈何“社会主义”呢？然而今天在据说是“各顾各”的“资本主义社会”或者“个人主义的西方文化”中结社权早已不是问题，而在据说是提倡“集体主义”的我们这里它却还八字没有一撇。这已经够莫名其妙了，有人却还想以推行不准退出的“结社责”来促进“集体主义”，这不是南辕北辙吗？我国如今这种“人心散了”的状态，不就是因为结社权太少而“结社责”太多导致的吗？

　　如果地权能够归农，或者更广泛地说，如果农民的各种现代公民权利能够在土地问题和其他问题上得到实现，那么无论在“农户所有”还是“社区所有”的基础上，农民都可以行使这些权利形成各种联合，包括左派朋友的各种建议也都有了一试的基础：从“欧文村”到“喀拉拉邦”，从蒙德拉贡到罗奇代尔，从基布兹到莫沙乌，不都是这样发展起来的吗？人民公社时代南街村一直贫穷落后，而农民有了分田单干的自由后，坚持“公社选择”的南街才异军突起。那么将来地权若能归农，我们又何愁没有更多的南街村(假如它的确反映了农民意愿的话)？

　　来源：经济观察报网

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