分税制与解决土地财政之道

　　文/刘正山

　　最近，社会各界对土地财政的质疑和探讨，已汗牛充栋。“土地财政”或者“卖地财政”，带来了至少三大弊端：第一，被征地农民的利益难以得到保障，造成社会不稳定隐患；第二，给地方政府的投资冲动增加了巨大动力，使经济发展的质量受损；第三，地方政府为了尽可能多的攫取土地出让金和房地产相关税费，有推高土地出让金价格和房地产价格的内在动力，从而直接、间接地加速了房地产价格的上扬，严重透支了居民的未来消费能力。

　　当前我们面临的紧迫问题是，如何解决“土地财政”问题？

　　土地财政的直接原因：分税制

　　1994年实施的分税制的意义不容否认，但是我们不能忽视此制度存在的先天性的不足——“1994年中国进行的分税制改革主要是为了增加中央财政收入”(新华社2005年3月7日电)。

　　正因为如此，那些税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央。如消费税、关税划为中央固定收入；企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方；

增值税在中央与地方之间按75∶25的比例分成；除

证券交易印花税和海洋石油资源税外，其他税收原则上划为地方固定收入。

　　从实施的情况看，中央这次改革的目的是达到了。2004年，中央财政收入占全国财政收入的57.2%，比1993年的39%提高了18.2个百分点。

　　然而，分税制将“财权上移”的同时，却将“事权下移”。这样一来，地方政府要做的事越来越多，但手中可支配的财力却相对越来越少。加上不尽科学的政绩考核机制，地方政府的官员要想升迁，必须自己想办法筹措经费，将GDP搞上去。

　　地方政府该怎么办？最好的办法就是“土地财政”。因为，1994年分税制体制开了一个“口子”——土地出让金归地方政府。于是，地方政府通过征地，以几万元每亩的低价，将土地从农民手中拿走，转手通过拍卖等方式出让，地价上升几十、几百倍以上。据悉，某地每亩征地补偿费仅3万元，却分期20年付款给农民。现在，在很多地区，土地出让金已经成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。国务院发展研究中心的调查表明，土地出让占地方财政预算外收入的60%以上，例如2003年浙江绍兴县的土地出让金收入为19.2亿元，占预算外收入的69.3%。这就是这几年地方为了GDP，拼命卖地、拼命建设开发区等等的原因。

　　解决“土地财政”之道

　　当前中央对于“土地财政”问题，采取的主要措施是“地根”政策，即将土地政策作为宏观调控的手段，通过土地管制，遏制“圈地运动”(主要特点是地方政府违规，且主要是各种园区圈地)。

　　自2003年下半年以来，中央试图以整顿开发区为突破口，减少“土地财政”带来的危害。2003年8月8日，根据国务院的统一部署，国土资源部会同国家发展和改革委员会、监察部、建设部、

审计署组成的10个联合督查组开赴到全国31个省、自治区和直辖市，对土地市场秩序治理整顿工作进行联合督查，全面清理整顿各类开发区。这次清理整顿，虽然将全国6866个各类开发区核减掉了70%；规划面积也压缩了近70%，但这次整顿非但没有遏止住乱占滥用土地的源头，反而产生新的违法违规用地。根据国土资源部执法局对2004年10月至2005年5月部分城市卫片执法检查情况统计，违法用地占新增建设用地、宗地面积的比例分别达到61%和50%，有的地方甚至高达80%。

　　鉴于此种情况，2004年出台了“垂直管理”措施，试图让省以下的国土资源官员摆脱地方政府牵制，以便更独立的监管土地使用。不过，实施“垂直管理”，有一个潜在的立论基础：上级政府比下级政府更英明更清廉。这一立论是有问题的。上下级只是岗位的不同，分工的不同，而无优劣之分。县、市级政府违法审批，省级政府未必就不会。例如，一些地方占地几千亩的(被定性为违规的)大学城项目，不就是当地省政府批准的吗？

　　“垂直管理”难以遏制“卖地冲动”，中央想出了新的措施——2006年7月24日，国务院发布《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，通过在国土资源部设立全国土地督察办公室，并下设9个国家土地督察局的方式，使土地监察职能完全独立于地方，以构建土地管理与监察的长效机制。

　　土地督察制度，可能难以起到预期作用。在没有改变目前“财权上移、事权下移”的财政体制，没有建立更科学的政绩考核体系等前提下，这样的措施实施起来会大打折扣。而且，地方政府“圈地”行为，牵扯方方面面，并非单纯的强化土地管理就能解决的。2003年1月12日温家宝总理在一个批示中直言不讳：“一些地方土地市场秩序混乱，非法占地、非法入市的问题相当严重，利用土地牟取暴利已经成为一些单位和个人‘寻租’的手段。不少国土部门管理松弛，有的甚至执法犯法，给不法分子大开方便之门。”

　　事实上，连续数年，四至七个部委联合督察，都难以从根本上遏制土地违法问题，现在却试图让一个部委的几个督察局担此大任，其效果如何，不难预料。

　　即使上层从“地根”政策上转换出来，从分税制上入手，重新合理地划分中央税与地方税，将事权与财权配比，完善转移支付制度，也未必能完全改变现在的土地财政问题。

　　只要“大政府”的局面没有改变，政府官员依然将自己定位成“父母官”，机关和事业单位机构依然膨胀，人浮于事，通过正常的税收途径获得的财政收入，依然满足不了开支的需要。

　　当前财政开支的主要问题在于：第一，吃财政饭的人太多，需要越来越多的财政收入。根据中央党校周天勇的统计：中国目前的官民供养比为1∶18。官方公布的资料显示：行政管理费所占财政支出，从1989年的6.15%上升到2002年的18.6%。如果加上预算外和没有列入预算的，实际数据可能远远高于这个数。

　　第二，政府的职能主要是提供公共产品，但是我国的基本公共品的财政支出比重偏低。2000年政府用于基本公共品的支出只占财政支出的43%，发达国家一般在70%。相反，中国政府公共支出越位很严重，譬如，经济建设费仍然占财政支出的30%(预算外和没有列入预算的，可能高于这个数据)。

　　由此可见，要解决土地财政问题，不解决上述这两个问题,依靠完善分税制等途径，成效可能不会明显。政府体制改革或许是解决问题的最终之道。

　　(作者系《中国土地》杂志主编、经济学博士）

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