推进贸易便利化 需构筑更加完善的商检体系

　　商务部贸研院研究员 马宇

　　进出口商检作为国际贸易重要保障措施之一，对一国贸易的贡献举足轻重。在我国从贸易弱国成长为贸易强国的过程中，我国的商检体系从法律法规建设到技术体系构建，也经历了从不完善到相对完善的发展历程。但随着我国进出口额越来越大，国际贸易战愈发复杂激烈，市场开始呼唤一个更加科学完善的商检体系。

　　从我国商检体系现状看，无论是商检目录的科学性、商检技术法规体系的完善度、还是商检规则与国际规则的衔接度，都还有相当大的调整空间。

　　进出口商检目录(种类表)存在法理偏差

　　进出口商检目录(种类表)，主要是确定商检种类的规模和范围，并在此基础上，根据相应技术规范进行合格评定，对列入种类表的进出口商品，进行强制性检验。通过对现行商检目录和实施效果的研究，还可深入分析商检原则、对外贸易规模和范围，法律规范性、及与国际规则和国际惯例的吻合度等，从而明晰商检对我国公共利益及进出口贸易的影响。

　　经过长期调研我们发现，由于我国现行商检种类表的确定和实施，与《商检法》立法宗旨存在较大偏差，强制性商检目录过于宽泛且结构不合理，实施过程中缺乏明确的技术规范和标准，合格评定程序存在缺陷，导致商检对公共利益的保障力度不够，一定程度上制约了对外贸易、尤其是出口的发展。

　　第一，现行商检种类和内容，未充分体现《商检法》要求

　　为适应我国经济社会发展需要，2002年我国对《商检法》进行了修改。商检立法宗旨中，取消了原对进出口商品的质检要求，将社会公共利益列为商检内容和目标，并首次提出规范进出口商检行为的要求；将种类表制定原则从对外贸易发展需要，更改为保护人类健康和安全，保护动物或植物的生命和健康，保护环境，防止欺诈行为，维护国家安全；将进出口商检依据，规范为国家技术规范的强制性要求和合格评定程序的要求，对尚无检验依据的情况，提出规范的处理原则，取消对商品质量、规格、数量、重量、包装等的检验要求，同时取消依照对外贸易合同约定的检验标准实施检验的规定。

　　但从近四年的实施效果看，现行商检行为与新《商检法》要求，仍有很多不符之处，这在商检种类表的确定和实施中，有清晰而广泛的体现。

　　从1950年3月至2005年初，我国的商检种类表共进行了21次制定和调整。初始阶段以出口商检为主，1980年代后进口商检愈发受到重视，进口商检种类表增速超过出口商检。但直到目前为止，出口商检种类仍超过进口商检种类，2005年出口商检(包括出口食品监督检验)3361种，比进口商检(包括进口食品监督检验和入境民用商品验证)的3206种多155种。

　　第二，种类表结构与特性，表明现行商检存在偏差

　　按《商品名称及编码协调制度》(H.S编码)归类，2005年目录中“检验检疫类别”项下，共6567个种类(不包括进出境动植物及产品检疫)。这6567个商品，可分别列入19个不同商品编码类别和种类细目，其中针对进出口商品安全、卫生特性检验的商品数量，分别占总数的21.14%、17.25%、4.49%，三类商品仅占合计总数的42.88%，不到总数的一半。而针对进出口商品常规性能(质量、数量、规格、型号、重量、包装等)检验的商品数量，却分别占总数的23.19%和33.93%，合计占57.12%。

　　商检种类表结构也不合理。

　　出口商检种类(N代码)2228个，比进口商检种类(M代码)多705个，占总量的59.4%；全部出口商检种类(包括出口食品卫生监督检验[R代码])3361个，比全部进口商检种类(包括进口食品卫生监督检验[S代码]、民用商品入境验证[L代码])还多155种，占全部商检种类总量的51.18%。

　　从检验情况看，非安全、卫生的商检比重过大。

　　2004年全国商检货物中，主要涉及安全、卫生类的商检验疫批次/货值，占总批次/货值的10.94%和8.28%，部份涉及安全、卫生类的商检验疫批次/货值，占总批次/货值的57.16%和75.62%，基本不涉及安全、卫生类的商检验疫批次/货值，占总批次/货值的31.90%和16.10%。可以说41%以上的商检，执行的是1989年《商检法》的职能，而根据修订后的《商检法》，这557.52万批/2347.04亿美元的货物，不需纳入检验检疫范畴。

　　2003年出口商检批次，占进出口商检总批次的64.94%，2004年甚至提高到66.41%。2004年出口商检总批次833.33万次，比进口商检多411.74万次。

　　由于商检工作量主要与批次有关，与商检金额关系不大，说明我国将约三分之二的精力，放在了出口商检上。综合考虑前述因素，我国的商检实际上有高达80~85%是不必要的。

　　商检资源究竟怎样配置才更科学合理，相关管理部门应予以考虑。

　　进出口商检技术法规体系缺失

　　进出口商检是技术性行政措施，没有技术规范、标准、合格评定程序，商检就无法操作，但我国至今仍未建立完整的商检技术法规体系。

　　除了《商检法》、《商检法实施条例》、《食品卫生法》、《进出境动植物检疫法》等国家法律法规之外，其他国家层面的技术法规，加之部门规章，也就是国家质检总局颁布的总局令。从1999年三检合一至2005年底，质检总局直接与商检相关的总局令只有24个，2002年后该局也未对《商检法》修订前的总局令，进行过清理。

　　除上述总局令外，其它都属规范性文件，即由国家质检总局办公厅、或该局各业务部门颁发的通知、办法、规定等文件，只能作为对现有技术法规的补充和细化，不能独立作为技术法规依据有效执行，且都在系统内部执行。

　　此外，国家出入境检验检疫局自1999年三检合一后，曾发行过三套检验检疫业务丛书，被视为该领域工作手册，但无法作为商检执法依据。

　　在缺乏国家统一技术规范的情况下，地方商检部门只能根据有关法律法规和本地区情况，制定各自的商检操作规范，这又导致各地商检标准和程序不一致，对企业形成事实上的不公平。

　　这些技术制度本身也存在问题。如技术规范制度不完整，很多产品缺少基本的检验管理办法/规程；规范性不够，很多产品缺乏具体分类产品检验规程，即无法提出分类产品检验标准、合格评定程序的具体要求；可行性较差，很多产品采用类似的统一格式，却无法明确列出对应产品的具体检验标准目录，造成检验人员不能掌握有效检验标准或检验规程，从而无法正确执行检验规章制度。

　　此外，部分产品的检验标准，过于严苛以至于不合常理。如把产品、有关原材料和添加剂的所有标准一并列出，同样造成检验人员无从选择，或使检验能力和检验周期，大大超过配置的资源和流程。检验依据过于简单或繁琐，都易造成技术规范不可行问题。根据我们在某地的调查，60%以上的产品存在此类情况。

　　另外，技术规范制度内容与法律依据，有所不符。

　　技术规范制度中凡涉及商检内容的，几乎都将产品标准、合同标准、信用证要求和品质要求，一并列入检验依据，却不能明确强调国家技术规范的强制性要求。

　　可见现有技术规范与种类表内的6567个产品，严重失衡，几乎可认为我国商检尚未建立起完整的技术规范体系。在此状况下，商检部门及其检验机构，必然难以准确、有效、客观、公正地实施商检行为。

　　进出口商检属行政许可措施

　　进出口商检是强制性的，在行政措施上属行政许可的一部分。作为我国对外贸易基本保障措施之一，商检种类表的制定与实施，也必须与我国参与和认可的国际规则相符。但从现行该表的制定和实施看，却存在诸多不吻合之处。

　　一是现行商检内容，大大突破了《行政许可法》和《商检法》规定。

　　进出口商检种类表的设立，必须遵循行政许可的设定要求，即不属于行政许可允许内容的事项，不应列入商检内容。《商检法》对商检内容的规定，已明确了商品品质、数量、重量、规格型号、包装外观等，不属于商检内容，不应列入商检内容之中。但现行种类表中，却有高达57%属商品常规性能检验。

　　二是进出口商检存在重复检验问题。

　　《行政许可法》规定：可通过其他方式予以规范的事项，可不设行政许可，包括：公民、法人或其它组织能自主决定的；市场竞争机制能有效调节的；行业组织或中介机构能自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能解决的。这既是为充分利用市场和民间力量节约行政成本，也是为防止政府无限扩权侵犯公民和企业权利。

　　进出口商检种类表的制定，也必须遵循该原则，特别是政府已采用行政监督管理手段实施的商品类别，不应再重复列入种类表强制检验范围。如已实施的进出口食品生产企业卫生注册/登记制度，出口产品质量许可证制度(新《商检法实施条例》中，称为“出口商品注册登记管理”)，进出口化妆品生产企业卫生注册登记管理制度，3C产品强制性认证制度，进口成套设备的监督管理制度(该项工作更确切的表述，应是管理而不是检验)，出口危险货物包装容器许可证制度。

　　从技术管理角度来说，上述注册、登记、许可监管制度，已包括生产体系的过程控制、实物产品的前期确认、对体系和实物的后续监管与抽查，这些控制条件下的商品风险，已大大低于对进出口商品的批次抽样检验风险，此时再列入种类表的强制检验要求没必要。这种重复检验，已占现行商检种类表的50%以上。

　　三是检验依据部分缺失。

　　《行政许可法》规定：“设定行政许可，应规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限”；“行政机关应将法律、法规、规章规定的有关行政许可事项、依据、条件、数量、程序、期限、以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等，在办公场所公示”。因此，国家商检部门在制定、调整必须实施检验的进出口商品目录时，不仅应公布种类表目录，还应同时公布与种类表相配套的技术规范、标准、合格评定程序，以便正确、及时执行。但迄今为止，仍没有完整的商检技术规范体系，致使超过一半的商品，没有明确适用的检验依据。

　　四是商检种类表制定程序存在欠缺。

　　根据《行政许可法》第十九条规定：实施行政许可，特别是涉及公共利益的重大行政许可事项，必须在拟定阶段，由起草单位向社会公告并举行听证。

　　由于进出口商检范围广泛，程序复杂，资源配置与投入巨大，对人身健康、生态环境及进出口贸易等有直接影响，因此不能不认为是与公共利益有密切关系的重大国家行政行为。但《商检法实施条例》仅规定“国家质检总局制定、调整目录时，应征求国务院对外贸易主管部门、海关总署等有关方面的意见”，不够充分也不妥。这些部门虽是贸易主管部门，但仍属行政机关，不能完全代表公共利益，更不能代表进出口贸易相关人。因此商检种类表拟定过程中，除应征询海关总署和商务部意见外，还应举行听证会或论证会，征求社会各界代表及相关企业意见 。

　　进出口商检难以衔接国际规则

　　我国在加入世贸组织议定书中，对质检有关工作与WTO原则要求的一致性，作出了承诺，包括技术法规、标准、合格评定程序、国民待遇、透明度等多方面内容。

　　我国商检虽然确定了种类表，但未同时建立相对应的、完善的技术法规体系，即在没有技术法规体系的情况下，就预设了商检种类表。而WTO/TBT协议，则是通过技术法规确定强制执行产品、及其产品特性和管理要求，这从程序上来说是相反的。

　　从实际情况看，采用WTO技术法规的概念，比起我国现行的种类表目录与技术依据分离，其更符合政府行政行为规范性与可行性的要求，也更接近我国行政许可法要求。

　　WTO/TBT协议中的技术法规，一般由中央政府机构制定、采用和实施，地方政府机构和非政府机构，只可在符合中央政府机构制定、采用和实施的技术法规条件下，才能制定、采用和实施技术法规，并接受中央政府机构的管理和保证。从这一协议原则看，在国家质检总局未建立有效技术法规体系的前提下，各地方直属检验检疫局自行设置的规章制度，不符合WTO/TBT协议要求，也不符合我国法律法规和部门规章制度的体系要求。

　　如此一来，同一种商品在不同地区检验时，依据标准就可能不一致，从而产生实际上的不平等待遇，也不利于高标准维护公共利益。

　　相对于WTO/TBT协议中的“标准”定义，我国经公认机构批准的标准，除行业标准外主要是国标，国标又分为强制性标准GB和非强制性标准GB/T两类。但即使是强制性标准GB，也无法直接作为技术法规，因其缺少管理规定在内的文件，并且它的颁布，缺少中央政府批准的法律程序，只是由中国标准化管理委员会发布。由于我国经公认机构批准标准的缺乏，致使在种类表检验依据中，大量采用了合同标准、生产国标准、国外标准、企业标准及内部方法等。而这些标准与WTO/TBT的定义不相符。更重要的是，这种状况导致进出口商检标准混乱，致使其缺乏权威性和公正性。

　　进出口商检的合格评定程序，往往指商检实施细则或操作规程，但我国进出口商检在实际操作中，这些细则和规程，绝大部分由直属(地方)检验检疫机构、或更下一级的检验检疫分支机构各自制定。但按WTO/TBT协议中的上述协议原则来看，在国家相关管理部门未建立有效技术法规、标准、合格评定程序体系的前提下，各地方检验检疫局自行设置的细则和规程，不符合WTO/TBT协议精神要求，由此会产生同一类的种类表目录商品，在全国各检验检疫机构有不同的合格评定程序，并将产生不同的合格评定结果。

　　WTO/TBT协议中的合格评定程序，是一种满足不同风险评估方式的单一程序或组合程序，其可根据不同国别、经济发达程度、产品技术结构、贸易规模、安全卫生特性、诚信条件等因素，选择不同的合格评定程序模式，以减少对国际贸易的不当障碍或影响。但这种不同风险评估方式的合格评定程序，在我国现有检验检疫的实施细则和操作规程中，还未能充分体现。相反，《商检法》及其实施条例，把检验方式和监督管理，分离成两种行政措施，形成了重复交叉管理，容易造成进出口贸易中的不必要障碍。

　　WTO/TBT协议强调，各成员国应保证只要可能，经双方磋商，即接受其它成员合格评定程序的结果。

　　这种认可方式，可大大加快贸易速度，降低技术壁垒风险，降低行政资源投入成本。

　　但由于我国目前未建立全国统一的检验检疫技术法规、标准、合格评定程序，因此难以与其他成员方相互认可。由于相互认可只能在成员方政府间展开，其他机构无法替代，致使这一对我国贸易发展有重要积极意义的工作，无法有效进行。

　　我国在加入WTO协议中，承诺“使《商检法》及其《实施条例》，符合TBT协定国民待遇原则等规定”，“保证对进口产品和本国产品，适用相同的技术法规、标准和合格评定程序”。

　　这一承诺近年来正在逐步落实，最明显的是3C强制性认证制度的实施，合并了原有国内CCEE认证标志、进口CCIB认证标志制度，完全统一了3C进口产品和3C国内产品适用的技术法规、标准和合格评定程序。并在机电产品基础上，逐步扩大到

化工产品及轻工产品中。

　　但从数量上来说，种类表中实施入境3C强制性认证目录的仅295种(2005年、2006年增加到380种)，而实施进口检验商品(工业品)目录的有1523种，完全统一技术法规、标准、合格评定程序的商品，仅占进口检验商品目录的16.23%。

　　另外，83%强的商品技术法规、标准、合格评定程序，还有待国家建立统一的技术法规体系后，才能一致起来。

　　与公众有最直接利益关系的进口食品检验，也存在一定缺陷。

　　2003年底全国共有15类食品，实施了质量安全(QS标志)的市场准入制度，包括米、面、油、酱油、醋、肉制品、乳制品、饮料、茶叶、调味品、

方便食品、罐头、冷冻饮品、膨化食品和速冻米面等，但在进口食品种类表目录1338个商品中，并未采用QS标志的市场认证制度，仍采用进口食品监督检验和食品标签审核制度。

　　由于我国的进出口商品检验与国内生产和流通，属不同政府部门管理，管理体制、标准和程序、方式等都有所不同，所以在个别商品上，或许可以统一标准，但全面履行WTO/TBT协议国民待遇承诺，仍面临很大难度。

　　不断推进贸易便利化，使我国从贸易大国成长为贸易强国，这些目标不仅重要而且必要。但这些目标的实现，都离不开一个科学完善的商检体系。因此，怎样采取多种手段，构筑一个与我国对外贸易增速发展相匹配的商检体系，已成为相关管理部门必须深入思考并尽快解决的问题。

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