房地产调控为何遭遇地方政府消极应对

　　★文/河南省三门峡党校 马正林

　　尽管中央密集出台了“国六条”、八部委意见、九部委细则等一系列房地产调控政策措施，但房地产市场却是“只闻楼梯响，不见人下来”：据国家发改委、国家统计局8月9日公布的调查显示，除上海外，全国70个大中城市第二季度房屋销售价格同比上涨5.7%，较上季度高出0.2个百分点。深圳、大连、呼和浩特的房价涨幅均超过10%，北京房价涨幅也达到8.7%。

　　对于房价不降反升，许多分析将问题的矛头指向了地方政府，认为是其错误的利益观和政绩观，导致他们成为当前房地产市场背后一只有形的“托市”大手。这些指责包括：

　　炒卖土地。有些地方政府利用对辖区土地的垄断权，以低价征得农民耕地，再以高出征地价几倍、甚至几十倍的价格卖给

开发商，取得大量的垄断利润。更有甚者，竟然请房地产公司当“托”，哄抬地价，以获取更大的利益。如2006年6月5日《新华每日电讯》爆出的苏北一个县级市领导，就把

房价四年上涨三倍作为政绩而津津乐道，还放言国家调控政策是针对大城市，中小城市建设是第一，执行调控政策是第二。

　　造城运动。一些地方政府领导为了自己的政绩，热衷于大拆大建，大兴旧城改造，强制性地制造了大量的拆迁户，人为地增加了大量的被动需求。

　　弃高就低，纵容炒作。对中央政府一再倡导的经济适用房、廉租房弃而不建，而把兴趣集中在批建高档住宅上；楼市一冷，便匆忙出台“购房入户”政策。规定外地居民在本市购买一定面积或款项的住宅就可以在本市落户；有的地方政府甚至到外地推销房产，或吸引外地“炒房团”前来炒房，以致当地的楼市炒作风越来越盛。

　　银政合作。地方政府与银行为了各自的利益，对房市推波助澜。

　　笔者认为，地方政府之所以敢于在中央政府三令五申的政策指向下或明或暗地与调控政策相悖，有三点深层次的原因。

　　房地产调控为何遭遇

　　地方政府消极应对

　　首先，地方财政收支不对称。收支的不对称源自财权与事权的不对称。我国现行的分税制是在中央与地方政府之间划分各自事权的基础上划分各自的财权，贯彻了“收入大头在中央，支出下流在地方”的分税制改革精神。然而从地方财政收入来看，在原体制下，地方长期培养、扶植起来的主体财源，面临着财源弱化，收入增长难度加大的困境。分税制中划属地方的14个税种，由于点多、面广、税源分散、隐蔽性强、征收难度大、成本高，加剧了地方政府财政收入的困难。

　　但支出方面，地方财政又承担了大部分的支出责任：县、乡两级政府要共同提供庞大而重要的公共服务，包括70%的预算内教育支出和55%～60%的医疗支出；地级市和县级市要负责所有的失业保险、养老金和救济，这些支出在其他国家是由中央财政负担的。中央减免农业税(除烟叶税外)、农业特产税，严格限制各种规费收入的政策，也让本已不堪重负的地方财政各种非预算外资金收入大幅减少，甚至“枯竭”。

　　同时，中央政府的事权又层层下放。如让地方政府大建廉租房和经济适用房，这就更让地方政府财政捉襟见肘。

　　在此背景下，房产价格的疯涨拉动地价的上涨，对地方政府来说，无异于“天上掉下个林妹妹”。因为地方政府手里拥有的值钱的资源，除了土地，别无其它。这也就难怪地方政府都打土地的主意了。

　　其次，干部任免考核机制内涵不足。我国传统的对地方各级官员的考核标准，特别是对地方“一把手”的考核、评定中，地方GDP、地方财政收入对国家的贡献大小等指标发挥着重要作用，甚至在一定程度上，GDP高低也决定了地方“一把手”的升迁与否。

　　那么在经济全球化、竞争日益激烈的大背景下，哪种产业能使地方GDP数量上升最快呢？当然是房地产业。地方政府对土地的垄断权保证了这种“生意”只赚不赔。房地产又能带动钢铁、家电、家具、建材、中介、金融、室内

装修等相关行业发展，从而产生巨大的乘数效应。

　　因此，在地方政府看来，发展房地产业可以说是“一着领先，全盘皆活”。既能使地方GDP快速上升，又能缓解地方财政在支出上的困境。这就导致了地方政府在执行中央政策上，一方面“上有政策，下有对策”，消极敷衍；另一方面，纵容房地产商炒作楼市，甚至扮演幕后那只有形的大手！

　　最后，“银政合作”助推房价。由于各方面的原因，我国商业银行比较普遍地存在流动性过剩的现象。迫于盈利压力，银行急于把这些过剩的资金贷出去。房地产业因为有借款人的房产作为抵押物，相对风险较小，顺理成章地成为各家银行青睐的放贷对象。于是，银行和地方政府为了各自的利益形成了一种紧密型的“银政合作联盟”，使房地产商在资金和土地两个方面都得到了满足，加剧了房价的上涨，使中央三令五申的调控政策效果大打折扣。

　　缓解调控中矛盾的政策建议

　　目前，对于缓解中央和地方在房地产调控中的矛盾，学术界有许多建议。大多数偏向于“疏”而反对“堵”。但在现实条件下，采用“疏”的办法，在货币政策和现有房地产税上进行变革和调整，对地方政府巨大的财政缺口来说，无异于隔靴搔痒，无法消除他们对调整房价的抵触情绪。采用“堵”的方法，以行政命令强制性地使地方政府执行中央的意图，势必会引起地方政府的消极敷衍，导致“上有政策，下有对策”的现象。

　　笔者认为，分清中央和地方的财权事权才是解决问题的根本所在。既然分税制是在事权的基础上划分财权，就要厘清中央和地方的事权划分，避免在事权归属上出现混淆交叉，进而避免“中央请客，地方买单”的现象。中央如要下放事权，就一定要有相应的经济配套措施，如“税收返还”、“财政补贴”等。只有对目前的分税制进行改革和完善，使地方财权和事权保持或接近平衡，地方政府才能彻底消除后顾之忧，对中央的每一项政策才能做到严格执行。

　　今年1-4月份，全国的财政收入超过了1.5万亿元，而去年全年的财政收入才刚刚突破3万亿元大关！因此笔者认为，现在改革、完善分税制的条件已经比较成熟。

　　此外，对地方领导干部的任免要坚持“科学发展观”，不能一味地看GDP数量，否则难免出现拔苗助长的“短期效应”，给后任者留下巨大的负担。

　　而解决银行大量资金闲置的问题，并非是一朝一夕之事。当务之急要在完善分税制的前提下，为银行资金找到“出路”。如在立法、加强监管、实行“领导问责制”的前提下，扩大银行的投资领域，使银行大量的资金“走出去”。只有在一定程度上减少银行对房地产行业的依赖，才能在国家政策的引导下，对当前房地产市场的不良运行状况“釜底抽薪”。

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