统一城乡税制会增加农民负担吗

　　王朝才

　　统一税制并非增加农民负担

　　农业企业高收入农民需征税

　　城乡很难区分应该区别税制

　　遵循简便循序优惠保护原则

　　统一城乡税制必须明确的一个大前提是，统一城乡税制不是基于增加财政收入的考虑，不是要增加农民的负担，而是基于完善税制的考虑。取消农业税、统一城乡税制是客观规律使然。农业税是农业社会出现的税种，取消农业税是经济社会发展到一定阶段的必然要求。我国取消了农业税，为统一城乡税制奠定了基础。

　　税收的主要功能是组织财政收入和对经济社会进行调节。严格来说，国家的财政收入主要来自税收，无论城市或农村的所有居民和法人，只要有应纳税的所得、财产和行为，都应该纳税，为其享受的公共产品和劳务支付相应的成本。一个国家不同的经济发展阶段财政收入的来源也不相同，在经济不发达的农业社会，农业是主导产业，农业对组织财政收入至关重要，工业社会的财政收入则主要来自工商税收。我国目前的情况，虽然不能说经济发展水平很高，但是农业GDP的比重已相当低，而且城乡差距已比较明显，农业以及农民的财政收入功能已明显弱化。但是，这并不能否认农业以及农民仍然是纳税人的事实。另一方面。从调节功能看，总体上讲，农业作为国民经济中的弱质产业，农民作为弱势群体，在税收上应给予优惠和照顾。但是，在农业市场化、产业化的进程中，也出现了一些以农业(尤其是农业特产业)作为主业或副业的企业(目前我国就有几十个以农业为主业的上市公司)，从公平竞争的角度讲，也有必要对它们课税。农民的情况也是如此，也许99%以上农民的收入水平达不到税法规定的起征点，但是也确实有部分农民收入较高，在农民人群之间也存在收入差距问题，也需要通过税收进行调节。

　　实行城乡二元税制，就是对城镇和农村的课税客体(纳税人)和课税对象实行不同的税制。在当前农村城镇化及生产要素可以自由流动的前提下，要严格区分城市和农村的课税客体(纳税人)，实行不同的税制也是非常困难的。对于法人，不仅难以准确地确定其注册地或经营地是在城市或农村，而且按其注册地点或经营地点的不同而区别课税也不合理；对于自然人的身份确定则更困难。

　　从区域的角度看，严格区分城市、农村等是很难的。随着经济的发展，工业化和城镇化的推进，尤其是小城镇的发展使得原来明显的城乡界限现在逐渐变得模糊，经济发达地区的农村基本实现了城镇化，很难严格区分城市或农村。

　　从身份的角度看，严格区分居民和农民也是很难的。随着“二元经济结构”的逐步瓦解，“农民工”成为当前

中国经济的一大特点，城市与农村之间的人口互动频繁，尽管能从户籍制度界定农民的身份，但“亦工亦农”使得从经济层面界定农民身份则很难。尤其是，北京市宣布对新生儿取消农业户口登记制度，一律登记为北京市居民，以后只有统一的北京市居民户口，这从制度层面上宣告了城乡身份区别的终结。

　　既然实行城乡区别税制很难，统一城乡税制就非常必要。

　　统一城乡税制是一项长期而复杂的工作，在实施统一城乡税制时应遵循以下原则：

　　(一)简便原则。根据目前我国农村的实际，涉及农村、农民的税制应简便。因为我国农村目前主要是一家一户的小农经济，家庭经济是主要的经营方式，没有会计制度，农民没有记账意识，相应就没有核算税基的基础，在这一点上我们没法与发达国家相比。

　　(二)循序渐进原则。统一城乡税制是大方向，是必然规律，但是在实际操作中要循序渐进，不能冒进，更不能高估农业及农民的纳税能力。

　　(三)优惠原则。市场经济中，农业既是弱质产业，又是基础产业，弱质产业表现在其生存能力不强，基础产业表明又不得不生存下去，这就需要政府的支持。应当在统一城乡税制的同时给农业、农民一些税收优惠，如在增值税方面实行较低的税率，所得税方面放宽所得扣除等。

　　(四)保护原则。从国际的角度看，对农业和农民实行适当的支持和保护也是现代社会的惯例。具体到税收方面，也应该体现这一原则，尽可能给农业和农民以支持和保护。

　　(作者为

财政部财政科学研究所副所长)

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