治理土地财政 宏观调控难竟全功

　　本报评论员 黄一琨

　　本轮宏观调控中，土地问题再成风暴眼。继国务院召开关于土地调控的常务会议后，近日召开的全国土地调控座谈会上，国务院副总理曾培炎再次提出进一步加强土地管理。

　　通过控制土地开发来抑制地方政府的投资激情，这是上一轮宏观调控发明的政策工具。而效果如何呢？国土资源部的官员说，国土资源部每隔几年就需要加强一下土地管理，关键问题还是在文件和法规的落实和执行上。

　　这表明，目前密集出台的文件和政策并没有改变地方政府的行事方式，政策效力仍取决于地方官员短期内对上级精神的领会和执行力度。长期看，由于地方政府的两个约束条件——现有的官员考核体系以及分税制以来形成的财税制度——没有改变，控制土地开发只能是三两年来一次。

　　除了

宏观调控的短期考量，目前中央政府也正在酝酿一系列新政策，最重要的包括：一，把土地出让金收支纳入财政预算范畴，中央财政分享一部分，以扩大向其他地区的转移支付力度；二，在地方建立“国有土地收益基金”，给后任政府预留一些发展建设资金。三，将土地出让金纳入地方财政，实行收支两条线管理。

　　这表明，中央政府已经认识到“土地财政”的重要性，并试图将这一地方政府的金库纳入公共财政，使得民众分享公共财政的阳光。

　　但这些自上而下的政策，实际效力仍值得怀疑。本来土地出让金是由中央和地方政府分享，伴随着分税制改革，中央退出了自己的份额，土地出让金全部划归地方财政。在财税体制未有改变，地方政府事权与财权严重倒挂的情况下，遽然改变土地出让金的分成，地方政府的压力以及由此带来的操作阻力可想而知。

　　现行体制下，卖地权事实上在县市政府，批地权在省级和中央政府。如何核算土地财政的规模和收支，“国有土地收益基金”的盘子预留有多大，完全取决于各级政府之间的讨价还价。地方政府作为理性人，有足够的激励虚增城市土地开发成本，把土地出让金做小，以规避中央的控制。

　　土地财政取之于民，用之于民，只有“民治”才能保证“民享”。

　　目前用地规模失控，主要原因是农民未能行使自己对土地的全部权利，在征用的时候处于完全弱势地位。地方政府可以忽视农民的权利，以较低的成本征用，扩大建设用地总量。

　　温家宝总理在十届人大四次会议答记者问时提出，“土地出让金主要应该给予农民”，但是在现有体制下，美好愿望不能取代现实。

　　我国的建设用地使用权仅仅包括国有土地，任何集体土地想作为建设用地使用，都必须先由国家征收，然后再以国家的名义出让转让。因此政府垄断着农村土地转化为

城市建设用地时一级市场，这些土地在二级市场上再通过“招拍挂”售出，其中的高额差价足以驱遣地方政府，使广大农民失去土地的同时未能分享收益。

　　《物权法》草案曾经提出，建设用地使用权范围既包括国有土地，也包括集体所有的土地，二者都可以按照建设用地来出让和转让。由农民自己来处理、支配自己所有的土地，这是保证农民获得土地收益的通途，农民获得的发言权也能有效遏制地方政府不顾一切扩大用地规模。

　　但是在后来的《物权法》意见征求稿中，这一条被取消。随着《物权法》出台延宕，治理土地财政，保证农民权益再次失机。

　　即使如中央政府所愿，土地出让金顺利纳入预算内收入，并实行收支两条线管理，但是均囿于行政分支内部，如不加强各级人大对于“土地财政”的监督，跑冒滴漏现象难以消除，土地出让金收入纳入公共财政范畴之后，是否办众人之事仍然是个疑问。

　　土地问题已成宏观调控的肯綮，也是三农问题和财税体制改革、政府职能转变的关键，一系列制度构建已经势在必行。如果仍然仅靠短期之内的各级动员、层层施压，即使是雷霆手段，恐怕也只能是难竟全功。

　　来源：经济观察报网

　　更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈栏目，欢迎访问新浪财经新评谈栏目。