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财经纵横

邓聿文:新丰电厂事件暴露中央地方关系硬伤

http://www.sina.com.cn 2006年08月18日 09:59 燕赵都市报

  邓聿文

  又一个“铁本”出现了。国务院总理温家宝16日主持召开国务院常务会议,对内蒙古新丰电厂项目违规建设和发生的重大施工事故作出严肃处理。这是一起典型的漠视法纪、顶风违规并造成严重后果、影响极坏的事件。

  内蒙古新丰电厂工程总投资28.88亿元,2004年4月违规开工建设,2005年7月8日因抢进度、违规施工造成汽轮机主厂房球型网架坍塌,导致6人死亡,8人受伤。现已查明,该项目在建设过程中,当地政府有关部门和企业存在越权审批、违规批准征地、虚假申报、突击建设、违反招投标程序等严重问题,尤其是在国家有关部门将其确定为违规项目、明令停工后,电站建设施工仍未得到制止。

  国务院对新丰电厂违规事件的查处,反映了中央在维护

宏观调控的严肃性和权威性,以及政令统一上的铁碗手段和坚强意志。今年上半年,全国GDP增长10.9%,但从各省公布的数据来看,有23个省份增速在12%以上,内蒙古增速更是高达18.2%。此轮经济增长,还是跟往常一样,以粗放式的、广铺摊子的投资来拉动经济增长。根据国家发改委固定资产投资司公布的1~5月固定资产投资情况,在60多个行业中,有31个行业投资增速超过40%,7个省份投资增幅超过40%,其中有2个省份超过50%。地方经济增长及投资一个赛着比一个高,说明中央的宏观调控手段到地方就像打到棉花上一样,起不到多大效果。

  为什么会造成这种现象?新丰电厂事件某种程度上作出了解释。从这一事件内蒙古自治区人民政府被通报批评,三个主席和副主席做检查来看,其背后暴露出了中央与地方关系的“硬伤”,也就是说,现有的中央与地方关系,不适应市场经济条件的要求,亟待改革。

  市场经济的发展,使地方政府在微观领域内,获得了较大的配置资源的权利,地方开始成为相对独立的行为主体和利益主体。而地方政府经济和财政权力的增加,经济自主空间的扩展,以及发展地方经济,增加地方财政收入责任的加重,又进一步创造了地方政府积极主动地推动地方经济发展的强有力的动力机制。在追求利润的激励下,各地方想方设法、因地制宜地发展经济,推进改革,形成了八仙过海、各显神通的局面。可以说,

中国经济连续20多年的高增长,与地方政府的这种作用是分不开的。

  但是,分利化改革与市场经济的发展,也增强了地方与中央的博弈能力。由于中央政府与地方政府效用函数并不总是一致的,地方政府有实现独立利益最大化的冲动,且独立化程度越高,权威扩散的可能性就越大,其直接后果便是弱化了中央政府的权威。地方政府会充分利用自己的“代理资源”与中央政府讨价还价,诱使其作出对自己有利的制度安排;或者利用中央政府的授权,在满足自身利益最大化的限度内,理解和贯彻上级要求实施的制度规则,如“层层截留”、“曲解规则”、“补充文件”、“改头换面”等。

  在这种利益多元化的情况下,中央的政策地方不一定执行,或者在执行中大打折扣。这在以往的经济热中都有非常明显的表现。地方和企业联手,对中央的三令五申置若罔闻,“大干快上”,所以我们看到,中央政府主导的固定资产投资增长不是很快或者同比还有下降,而地方政府的投资额却大幅增长。

  为抑制过快的投资增长,中央采取了多种市场化手段,但效果不明显,今年上半年投资增长再创新高。为此,中央不得不拿起过去熟悉的“武器”———行政手段,对那些敢于顶风作案的企业和地方官员,痛下杀手。新丰电厂事件不过是要“杀一儆百”。但国务院这样做,实在有些出于无奈,它说明,现在的宏观调控比过去更加困难。

  新丰电厂事件以及本轮的投资热昭示我们,必须对现行的中央与地方关系进行调整与创新。新丰电厂事件的出现,固然与地方政府自身的自利行为有关,但中央对地方政府的行为缺乏有效约束与监督机制,也是重要的制度根源。目前,中央与地方关系的根本指导思想仍主要停留在非操作化、非制度化的原则层面上,主要靠一种权力和信仰来维系,缺乏严格的惩罚手段与法规。

  建立一种什么样的中央与地方关系,合理配置行政的纵向权力结构,关系到中央宏观调控作用的发挥和整个社会的协调发展。尽管对地方政府有令不行有禁不止并造成严重后果的要问责,但是,若不尽快解决这一问题本身,今后类似铁本、新丰电厂这样的事件会越来越多,中央和宏观调控的权威性会进一步下降。而对中国这样一个人口众多、幅员广阔、发展不平衡的国家来说,维持中央和宏观调控的权威是非常必要的。

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