违法太多说明土地法需要修改

　　王义伟／文

　　违法者多如牛毛，关键原因在于《土地管理法》赋予政府部门代表国家对土地强行征收、垄断经营的权力，由此产生了巨大的利益驱动的能量，使得地方政府不惜违法，侵占农民土地。

　　如果修改《土地管理法》，应该取消、至少要弱化政府部门的土地经营功能，让政府部门将更多的精力放在土地利用规划和监管上。

　　如果按照与一个时代的关系划分，法律法规可以分为三类：超前的、滞后的、不超前也不滞后的。中国的改革开放进行了不到30年，相关法律法规的出台速度很快，有的就是急就章，可是社会经济发展更快。这样的落差就决定了，有些法律是落后于时代要求的，这些法律，如果不进行及时的修改，就会制约国民经济的发展。

　　在笔者看来，《土地管理法》虽然面世之后已经修改两次，但仍然是一部落后于时代需求的法律，需要修改，需要大幅度的、实质性的修改。

　　违法者多如牛毛

　　为什么说《土地管理法》落后了，其中一个重要的证据就是在土地管理方面，违法现象太多了、违法者太多了。

　　不久前，国土资源部有关官员对外透露：今年头5个月，全国国土资源部门共立案土地违法案件25153起，涉及的土地面积达到12241.7公顷，同比上升了近20%。一些城市的违法用地宗数和面积分别占新增建设用地宗数和面积的60%左右和50%，有的高达90%以上。

　　谈到国土部的查处行动，这位官员表示，最近国土部连发通知，要求严肃查处土地违法问题。查处的重点主要是：(1)“以租代征”；(2)调整规划规避国务院审批基本农田；(3)违反国家产业政策供地；(4)开发区再度扩张。

　　具体到“以租代征”，这位官员说，这虽然是新出现的土地违法行为，但它已不是个别现象了，各地都有，带有普遍性。国土部通过调查发现，有的地方不仅村组自己出租、企业到村组租赁，连政府也从农民手里租来土地出租给企业。西部某城市搞了一个工业小区，占地2000多亩，全部是租用农民集体土地，而且还违反规划。“以租代征”最典型的特征就是“三个规避”：规避依法审批、规避依法缴纳新增建设用地有偿使用费、规避依法缴纳征地补偿费和安置补助费。这样一来，就会产生三个严重后果，即土地违法者更加随意地占用耕地、更加随意地侵害农民权益、更加随意地损害国家利益。

　　笔者相信，全国的国土部门加起来，力量也是有限的，5个月查处25153起土地违法案件，已经达到了国土部门的能力极限，未被查出的案件肯定更多。加上上文所述，有的城市违法面积高达90%，和以租代征“带有普遍性”等现象，用多如牛毛来形容土地管理领域的违法者，一点也不为过。

　　为什么违法

　　违法者太多，一方面要求有关部门加强执法、严肃处理违法者、树立法律权威，但是从另一方面也在提醒我们，违法者太多，是否说明这部法律落后了。

　　是的，《土地管理法》已经落后了，落后于时代的需要了。原因如下：

　　第一，《土地管理法》赋予政府部门代表国家对土地强行征收、垄断经营的权力，由此产生了巨大的利益驱动的能量，使得地方政府不惜违法，侵占农民土地。

　　根据该法，中国的土地分为全民所有制和劳动群众集体所有制。“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”什么是公共利益，法律没有交待清楚，这就增加了地方政府征用农村集体土地的随意性。

　　另外，该法第五章“建设用地”部分，基本上是一些强制性的行政措施，农民作为土地的主人，除了被动接受，没有任何谈判的资格。

　　法律赋予了政府部门几乎不受约束的征地权力，这其间无论是对地方政府财政，还是对有关部门的有关官员，又蕴含着巨大的经济利益，这是地方政府违法占地愈演愈烈的根本原因之一。

　　第二，政府部门垄断性的经营，一方面使失地农民增加，基本生存受到威胁，同时也增加了用地单位的成本，这直接促成了土地所有者与使用者“以租代征”的灰色交易，造成违法。

　　第三，该法第五十五条规定，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。

　　这样的条款在实际操作过程中，形同虚设。试问，现在的地方政府，有哪一个将卖地的收入用在耕地开发上了？

　　土地有偿使用费没有用在耕地开发上，就是违法。这样的违法，恐怕也是有普遍性的。

　　如何修改土地法

　　首先讨论一个原则性的问题：在经济发展过程中，政府部门的职责，到底是裁判，还是裁判兼运动员。

　　答案自然很清楚，政府部门应该站在公正的立场上，做一个裁判，而不要下场踢球，与民争利。

　　但是，现行的《土地管理法》，却让我们的政府部门既做规划者、监管者，又做经营者，从土地差价中赚取巨额的资金。

　　如果对《土地管理法》进行修改，这是必须解决的一个原则性问题，就是让政府有关部门从经营者的位置上退下来，专心做好规划者和监管者这个角色。

　　这样的修改，并没有撼动土地公有制这个原则。事实上，现在一直在升值、一直在为地方政府带来滚滚财源的，是土地之上的使用权，真正的土地一直是公有的。这种使用权，具有商品的性质。更重要的是，一部分土地是农民集体所有，对于农民集体所有的土地，在征用的时候，是不能强制的，也不能说给多少补偿费就给多少补偿费，一点商量的余地都没有。因为农民才是土地真正的主人。在国土部官员一再强调“以租代征”严重违法、侵害农民权益的时候，也有不同意见，认为“以租代征”从某种角度讲，是保护了农民利益，因为这样下来，土地仍然是农民的。

　　如果对《土地管理法》的修改，不能消除地方政府土地经营者的角色，笔者认为，至少应该淡化其功能，将更多的土地权利让给土地所有者，尤其是农民。至于如何淡化，相信法律专家会有相应的办法。

　　改革开放以来，中国的立法有一个不成文的习惯，法律的制定涉及哪个部门，就由哪个部门负责。这样的习惯，助长了立法腐败，使得相关部门在制定法律时，想方设法扩大自己的权力。此风不可长。

　　希望对《土地管理法》的修改，不是由国土资源部门提出，而是由超越政府背景、超越利益链条的

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