新资本协议的影响及中国的实践

　　罗平

　　实施新资本协议是当今、也将是今后几年国际银行业和银行监管机构关注的焦点。本文是作者在2006年7月6日韩国发展研究院(KDI)举办的“2006年推行新巴塞尔协议的会议：新资本协议的影响及亚太发展中国家的应对政策”上的发言。主要讨论了新资本协议对新兴市场的影响及中国实施新资本协议的计划两方面的内容。

　　新资本协议对新兴市场的影响

　　资本充足率监管是银行审慎监管的关键。在这方面，巴塞尔委员会及时对1988年出台的老巴塞尔协议做出了修改，出台了新资本协议，这非常值得称道。多年来，世界各国的银行及其监管部门都深刻认识到资本监管的重要性及其对银行的重要影响。回忆过去，老巴塞尔协议在1988年刚刚出台之时，并没有被普遍接受(Kapstein, 2005)。但国际清算银行的调查报告(BIS,2004)显示，2004年新资本协议出台伊始，包括13个巴塞尔委员会成员国在内的100多个国家就表示将在2007年到2009年之间实施新资本协议。目前，这项调查还在不断更新。

　　我认为，新资本协议的大原则和监管思想是适用于各类市场的银行和监管机构的。然而，鉴于新资本协议的性质，有如此多的国家对其趋之若骛似乎有些出人意料。事实上，巴塞尔委员会曾公开承认，尽管新资本协议为各国银行及其监管部门在信用风险和操作风险方面提供了多种选择，但从加强监管力度需要的角度来看，实施新资本协议并不是非十国集团国家监管机构的当务之急。此外，国际

货币基金组织执行董事会也曾提醒，对能力有限的国家来说，过早实施新资本协议可能会导致不能将资源投入到最急需加强的领域，最终不但不会加强监管，反而会使之减弱。因此，国际货币基金组织执董会敦促其工作人员，要正确评价一国是否为实施新协议做好了充分的准备，执董会要求工作人员明确指出过快、过激的实施可能带来的风险(IMF,2005)。

　　巴塞尔委员会致力于建立一套新的资本框架加强金融体系的安全性和稳健性，保持金融体系中的资本至少不低于现有水平，并促进公平竞争。巴塞尔委员会的这些努力获得了广泛的支持。然而，我们应该清楚地看到，新资本协议主要适用于巴塞尔委员会成员国内部的那些国际活跃银行。美国的监管机构对新资本协议的这一性质有着清醒的认识。他们多次公开表明，尽管老资本协议采用粗线条的方法确定不同资产的风险权重，但在过去十几年中，美国应用这种方法的效果还不错，只不过这种方法越来越不适用于那些业务范围广、产品结构复杂的大型国际活跃银行。因此，在绝大多数美国银行仍继续沿用老巴塞尔协议的同时，美国监管部门仅对少数大型、国际活跃银行实施新资本协议。此外，美国监管机构还建议修改老资本协议，以减轻实施新协议后可能产生的不公平竞争(Bies，2006)。

　　巴塞尔委员会成员国内的国际化大银行构成国际金融体系的核心，所以委员会把工作重点放在为这些银行制定新的资本标准是完全正确的。但是，无论如何，新资本协议仍然还不能作为广泛适用于各个国家、各种业务规模银行的新最低资本标准。为了使新资本协议的适用范围更广，在新资本协议的征求意见阶段，巴塞尔委员会广泛地征询了国际组织、区域监管组织和国家监管机构的意见。尽管如此，我们仍不能肯定说非成员国的意见是否在新框架的起草中被充分考虑。

　　我们可以考察一些巴塞尔委员会对协议做出修改的突出例子(Carstens, 2004 )。首先，委员会指明，非成员国实施新资本协议的时间表应更为灵活。这相当于再次重申了巴塞尔委员会的授权范围：作为十国集团代表组成的机构，委员会自然没有权力对非G10国家提出任何硬性要求，特别考虑到委员会没有非G10国家的代表。其次，采用了简化标准法，即不要求使用评级机构或银行内部评级。据我所知，到目前为止还没有哪个国家选择这种方法，因为这种方法会提高资本要求，而且又没有对采用新资本框架提供任何的积极性。第三个例子是取消了国家风险评级的“底线”。相对而言，这项调整变化对非G10集团国家的影响较大。然而，我们都很清楚，在新兴市场国家中，尤其是那些评级在BBB- 到A+之间的国家，即使是近几年来没有表现出经济结构脆弱，也没有爆发大规模危机的国家，它们的企业评级很少有能高过其国家评级的。

　　因此，既然新资本协议是根据十国集团国家的情况设计和校准的，那么在新兴市场国家实施新协议不一定会达到同样的效果。具体地说，新兴市场实施新资本协议可能会引起银行系统整体资本要求的上升，这与巴塞尔成员国和其他发达市场的情况恰恰相反。在新兴市场，除了那些拥有大量低违约记录零售资产的银行，多数使用标准法计量信用风险的银行都会出现操作风险资本上升，从现行的8%的资本金要求上升到9%左右。即使风险管理水平较高的银行可以采用初级内部评级法(IRB)，也很难指望这一方法能节省资本。

　　让我们看看新兴市场的情况。目前，在标准普尔评级的108个国家中，3个国家的评级为BBB＋，6个国家为BBB，4个为BBB-，还有44个评级在BBB以下。根据内部评级法的规定，对评级为BBB、约有1%违约概率的企业，风险权重为100%。因此，对上述的13个评级为BBB的国家的企业，风险权重至少为100%，而上述的44个评级为BBB以下的国家的企业风险权重将为100%以上。部分国家的初步研究结果已经证实，实施新资本协议将不可避免地使所有银行的整体资本金要求提高。

　　虽然中国的标准普尔评级为A-，但情况与以上国家极为相似。在为中国商业银行设计内部评级体系的过程中，国外咨询机构认定国家风险底线仍然存在，同时还认为，对于包括中国在内的大多数新兴市场中，企业借款人很难获得BBB＋以上的评级。在这些咨询机构看来，无论发达市场还是新兴市场，企业规模对提升企业评级的作用是非常有限的(如：一个中型企业与一个大型企业有着相似的财务状况)。在极端的情况下，假定财务状况和其他经营状况都一样，企业规模只能使评级结果提升一至二级。这些企业的抽样数据也显示，无论企业的财务状况看起来多么好，新兴市场中始终存在违约行为，也就是说，中型客户受存在国家评级底线的影响。综合考虑国家评级底线和规模因素对企业评级的影响，中国的大公司的评级则不会高于国家评级。由此可见，即使对中国这样的资信水平较好的国家，主权评级的底线也仍然存在。

　　另外，国际咨询机构还强调，信贷人员在应用内部评级系统时，不恰当或不谨慎地采用较高的评级结果是很危险的。对于那些有可能获得较高评级的借款人，评级机构对照外部评级机构的外部评级体系，专门设计了一套方法。他们承认这种方法不一定是最理想的，但对于那些不清楚对顶尖借款人评级的细节、只是使用评级结果的用户来说，也不失为一种可行的方法。正因为如此，中国大型企业很难获得BBB以上的评级。那些本可以被评为BBB级以上的高质量企业，被简单地划分在了2、3个档次里。另外，管制存款利率的影响，加上国内银行在对高评级、低风险业务的定价上缺乏经验，国际咨询机构因而得出结论，评级为A还是BBB，对评级的实际应用没有任何实质性影响。这样，一方面，咨询机构接受这种对高质量借款人不准确的评级结果，另一方面对其他企业的评级持保守态度。这样一来，如果中国的商业银行使用初级内部评级法(IRB)能节约资本，将会让人感到意外;当然，如果银行拥有大量低风险零售资产组合，情况就不一样了。鉴于在新兴市场的银行实施新资本协议几乎不可能达到总体上保持资本水平的大目标，监管部门应采用什么样的激励手段，才能使银行采取更精密的资本计量方法，这仍是需要进一步探讨的问题。

　　中国实施新资本协议的计划

　　毋庸置疑，新资本协议不仅对巴塞尔委员会成员国，而且对其他国家的银行及其监管部门也产生了深刻的影响，中国也不例外。作为中国的银行监管部门，我们一直紧跟新资本协议的进展情况，并且十分认同新协议的核心理念，即通过确保银行的安全性和稳定性促进金融体系的稳定。事实上，早在2004年2月新资本协议定稿出台之前，我们就已经使用新协议的主要框架来全面修改中国银行业的资本管理法规。我们以1988年老巴塞尔协议为基础，部分吸收了新资本协议的第二支柱和第三支柱的内容，全面涵盖了信用风险和市场风险。例如，我们根据外部评级机构的评估方法，规定了对国家债权的风险权重，由此抛弃了备受指责的OECD国家成员身份确定风险权重的方法。我们欣慰地看到，在所有银行都积极采取措施，努力达到现行资本管理要求的同时，一些银行正改进自身的信息技术系统，根据新资本协议内部评级法的要求，加强对借款人和债项的数据收集工作。

　　在新资本协议框架的启迪下，所有大银行都已将新协议的实施提上了日程，包括全面风险架构的改进及公司治理水平的不断提升。这些努力的共同目的就是，建立一个两维的评级体系，既满足新协议下内部评级法的要求，又能有针对性地量化风险。我们同样欣喜地看到，中小银行也在积极贯彻新协议的精神，积极提高自身的内部治理和风险管理水平。

　　尽管如此，即使对大型银行来说，新资本协议的实施过程也是一次革命。我国大银行也离新框架下各项要求相去甚远。另外，历史数据的完整性和可靠性也是银行面临的一大问题。从监管的角度来看，如何合理配置有限的资源，把握好实施新资本协议和解决其他迫切问题的关系，也是监管部门面临的一项挑战。很显然，相对于加速实施新资本协议，我们应该在诸如提高风险监管的基础性工作等方面，投入更多精力。

　　总而言之，我们计划用双轨制或分两步走的方法来实施新资本协议。一方面，我们将要求海外设有分支机构的大银行在2010年到2012年之间开始实施新资本协议；另一方面，对国内其余的银行，包括国外银行在中国的子行，我们将继续沿用现行的资本监管办法。当然，对于中小银行，尤其是国外银行在中国的子行，它们可以自主选择实施新协议。

　　我们实施新资本协议的考虑主要受到三个方面的影响。第一，自1998年金融体系结构调整以来，中国政府已经投入了约3000亿美元对占有市场份额的50%左右国有银行注资；注资的目的是为了改善国有银行的公司治理，提高风险管理和内部控制水平。由于新资本协议提高了监管部门和市场对银行风险管理水平的预期要求，我们可以考虑将银行实施新资本协议的工作作为衡量各银行在建立稳健有效的信用风险、市场风险和操作风险管理等方面取得的进展的一项指标。事实上，如果国有银行能够在不久的将来达到新资本协议的各项要求，那么，国有银行转变为具有国际竞争力的商业银行的目的基本就得以实现了。

　　第二，伴随着主要金融市场实施新资本协议，海外设有分支机构的大银行面临着来自市场和国外监管部门的双重压力。一方面，评级机构已经在评价方法中增加了新协议的相关规定；另一方面，现任巴塞尔委员会主席也曾经指出，不同的市场参与者与国际准则接轨的步伐可能会有所不同，如，相对国际化银行，对本国银行可能有不同的要求等，但是大型商业银行必须遵循国际标准。为了确保公平竞争，中国的大型金融机构必须同欧洲机构遵循同样的国际准则，包括执行新资本协议(Wellink，2005)。

　　第三，作为监管部门，我们非常希望以新资本协议为契机来提升银行业的风险管理水平。实施新资本协议也确实已经使我国大型银行在经营方式上发生了巨大的变化。我们相信，银行朝着实施新资本协议方向努力意义重大。但我们也深知，以目前的监管能力，完全按照巴塞尔委员会成员国的方式实施新协议，尤其是第二支柱，是很困难的。在一定程度上，也许这一问题并不十分重要，因为归根结底，新资本协议更多地是关注银行自身的风险管理，而不是政府的监管。

　　目前，我们已经成立了新资本协议工作组，由监管人员和一些行业代表组成。我们计划在今年年底完成初步计划草案。至于第一支柱，我们打算使用初级内部评级法计量信用风险，用内部模型法计量市场风险，用标准法计量操作风险。我们认为在未来几年内，尚不宜使用高级内部评级法，即使是大银行也不例外。当然，随着时间的推移，我们将逐步指导中国的银行使用高级内部评级法，并将明确鼓励他们探索更为先进的方法进行风险管理。

　　操作风险非常重要，已经给银行造成了严重的损失。然而，不管情况多么严重，操作风险始终是难于计量的，在新兴市场更是如此。第一支柱中处理操作风险的方法无疑是正确的，因为它可以使操作风险管理受到更多关注，得到更多资源。标准法有可能为操作风险管理提供一个良好的框架。但即使在发达市场，高级计量法(AMA)的定量测量方法也依然在不断完善。可是这种方法似乎并不适用于监管，因为它既没有完善的计量的方法，更难以对所需的资本进行比较。

　　当然，为确保内部方法的正确性，银行需要满足一系列定性方面的要求。同样，监管部门也要建立一套程序，检查银行是否达到了这些定性要求，并且确保银行系统和控制体系的有效性。对于第二支柱的实施，我们当然希望所有大银行都有一套有效的评估程序，能包含资本规划和资本管理的所有关键因素，并能为缓解各种风险提供适量的资金。然而，我们并不希望制定一套硬性的规定，将监管评估过程变成机械地提高资本要求的过程。相反，我们试图寻找其他审慎的方法来要求银行改善自身的体系和管理水平。只有在极个别情况下，当各种监管办法都不奏效时，才考虑要求银行增加资本，即提高资本充足率的要求。需要注意的是，根据第一支柱的要求，与其他银行相比，实施新协议的银行要面对更高的资本要求。

　　在新协议的母国与东道国关系问题上，巴塞尔委员会制订了高级原则，以加强两者之间的合作与协调；我们对这一原则表示赞同。如果跨境监管行之有效，我们也将能够有效地配置监管资源，减少对外资银行的不必要的冗余审批，协助他们在全球范围内实施新资本协议。

　　结束语

　　新资本协议是一个全面的资本监管框架，要求银行根据风险大小配置资本，有力地激励了银行提高风险测量和风险管理水平。作为银行监管业的重要里程碑，新资本协议是各国银行监管部门未来的必经之路。但是，鉴于新兴市场的现状，过快地套搬新资本协议并不是理想的选择。新兴市场应抓住实施新资本协议的契机，实现风险管理水平的跨越式发展。事实上，对于包括中国在内的新兴经济体来说，新资本协议已经成为了它们加速引进最先进风险管理制度的催化剂。银行业健康发展的关键，并不是要单纯地合规，而是要深化对风险量化分析的认识。在新资本协议的实施过程中，我们应始终铭记审慎监管的最终目标，即通过有效审慎监管，不断提高银行的风险管理水平，进而保障银行业安全稳健地发展。展望未来，积极地提高风险管理水平，而不是被动地遵循复杂的监管条例，将会是银行业成功的关键。

　　(作者系中国

银监会国际部主任)

　　更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈栏目，欢迎访问新浪财经新评谈栏目。