从财政支出结构看地方投资过热

　　傅勇

　　从持续一段时间以来的房地产调控的举步维艰，到新近的地方政府固定资产投资冲动的屡禁不止，再到各种程度的产业趋同、重复建设、地区间产品和要素壁垒，所有这些顽症，大部分是地方政府进行GDP竞争的明证。地方政府何以对经济增长如此在意？经济学家较为一致的看法是，财政分权构成了其中关键性的制度安排。

　　分税制与财政支出结构失衡

　　在这种类似于M型(有多个并列部门)的组织架构下，地方政府为增长更快而进行着激烈的竞争，中央政府则按照其相对绩效进行政绩考核。很多人注意到，分权体制下，对经济增长热情高涨的地方政府有力地推动着市场化进程和效率改善。不仅如此，财政分权下的政府竞争在某种程度上可以看作是理解中国经济增长和困境的总枢纽。一方面，地方政府有了发展经济的巨大动力；与此同时，中国财政分权所造成一系列成本也正变得越来越不能承受。

　　在地方政府竞争的多种途径中，财政支出显然是其中重要的一环。由于不同类型的财政支出对推动地区经济增长(尤其是任期内的增长)的作用是不同的，追求“政绩最大化”的地方政府就有激励把更大的比重支出在能够直接推动增长，并有助于吸引外商直接投资(FDI)的基本建设上，而相应地忽视在公共服务上的支出。如是，我们有理由相信，财政分权体制以及与之伴随的政府行为，将对地方财政支出结构带来显著的影响甚至扭曲。

　　有关财政支出的大量研究认为，为了吸引要素尤其是资本的流入，地方政府会竞相削减其所征收的税率，同时搭便车和地方政府的非合作行为也使得公共品的供给必然低于最优水平，这两方面都会导致公共支出总体规模的不足。在中国的财政体制下，公共投入的责任更多地落在地方政府身上，不足的现象应该更加明显。然而，至少在基础设施上，中国演绎出了一个罕见的有效机制，大大领先于同水平发展中国家。即便是在内地城镇，宽广的马路、开阔的市容规划常常令人吃惊。

　　与此同时，中国政府对人力资本的投资(尤其是教育投入)和公共服务的投入却存在着令人尴尬的不足。这些方面投入的落后，同样可以在国际比较中得到清晰的展示。在转型和财政分权的文献中，俄罗斯通常被当做是中国的一个反面的参照系；然而，从财政支出的角度，是俄罗斯而不是中国更接近于合理的水平。《公共经济学杂志》提供的俄罗斯35个大城市(29个地区的首府和其他6个区域性中心)的数据显示，1992~1997年间，教育在财政总支出的比重从19.4%稳步上升到22.9%，在教育、卫生和文化体育三项上的支出一直维持在40%的水平。相形之下，中国地方政府同期支出在教育和科教文卫上的比重分别仅为15%左右和不足25%。由于在中国这些支出主要是由地方政府负责，因而，它在国家(中央＋地方)财政中所占的比重更低。2004年,国家财政中用于教育和科教文卫的比重分别仅为11.8%和18.1%。

　　持续恶化的态势

　　除跨国比较之外，中国地方财政支出结构的扭曲甚至还有持续加剧的趋势。简单的数据分析显示，1994年“分税制”改革前后是进一步恶化的开始。这可能暗示，“分税制”改革后，地方政府竞争的重心从符合经典分权理论的任意减免税、“藏富于企”的竞争，转向了更加直接地推动经济增长的竞争，地区政府重物质资本投资、轻人力资本投资和公共服务的偏向被进一步强化。其间，虽然出台了一系列旨在扭转这种态势的政策，但是收效甚微。下面我们以教育为例加以说明。

　　依据1986年施行的《义务教育法》，义务教育经费主要由地方(基本是县级)财政承担，中央财政置身事外。由于支出责任安排的不合理，加之财力拮据，逃避压力、乱收费、挪用教育经费等成为地方政府简单的集体选择。针对这一情况，在上世纪80年代末，参照国际通用的把公共教育支出占GDP的比例，国家确立财政预算内教育拨款在GDP在上世纪90年代中期或到2000年应达到发展中国家4%的平均水平的目标，此指标正式列入1993年印发的《中国教育改革和发展纲要》。之后，又在1995年颁布的《中华人民共和国教育法》中作出了相应规定。1996年国家又将“科教兴国”立为基本国策，并要求加大教育投入。然而，仅从4%这个目标看，无论是用预算内教育经费抑或是全部财政教育经费计算，这个目标至今没有一年达到过。1992年以来，预算内教育经费占GDP比重从没有超过3%，全部财政性教育经费占GDP比重也一直在3.5%以下。

　　改革财政体制规范竞争秩序

　　如上比较分析表明，地方政府在安排支出结构上有着明显不同的激励：在基本建设上热情高涨甚至过度供给，而在人力资本和公共服务上则缺乏动力、供给不足。人力资本投资和一些公共服务的投入对经济增长和提升居民福利的重要性不言而喻。那么我们如何才能扭转这种仍在加剧的失衡？

　　首先，应改革财政支出体制安排本身。教育投入困境清晰地表明，公共人力资本投资和公共服务投入主要由地方政府负责，这使得财政投入上失去了保障，这也自然成为地方政府投入不足的借口。因而，变革的首要一点就是重新划分各级政府的支出责任，把提供基础教育、基本医疗和社会保障体系作为中央政府的责任。

　　其次，确立支出责任之后，要相应地重新调整税收收入的分配办法。现行税制虽然强化了中央对税收的控制，但没有改变原有的支出责任分配，这样产生了一个巨大的垂直向的财政缺口，这必须由转移支付来填补，而如何处理富裕省份的抵制将是中央政府必须面对的难题。此外，虽然政府的财政收入增长迅速，但是整个税收规模依然较低，只有GDP的20%左右，对于一个幅员辽阔、差异性强，同时还需要为国有企业改革、

　　最后，从某种程度上说，中央政府应该努力减少地方政府之间的竞争。政府间的竞争并不是越激烈越好，因而，规范其竞争秩序显得尤为重要。这中间，改善政绩考核的机制是必然的一步。主流的意见认为，不能以GDP论英雄，应该加入其他方面的考核指标。可是，指标多了，考核就变得没有效力。其实，更为直接的考核是“自下而上”的考核，因为没有人比辖区里的居民对当地官员的表现更关心且更有发言权的了。

　　本质上，如何保持地方政府的适度积极性同时实现由生产型(功能型)财政向公共型财政的转型是我们近期必须面对的重大挑战之一。(作者单位：复旦大学

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