乡财县管平稳推进需四着力

　　童加跃　邓勇

　　目前，全国正大力推行以“乡财县管”为重点的县乡财政管理方式改革。笔者认为，要使改革顺利推进，需着力解决好四个方面的问题。

　　乡镇最低财力保障问题。目前，乡镇财政十分困难，除了经济发展水平制约因素外，一个重要原因就是现行的县乡分税包干体制导致的财权、事权严重不对称。大部分乡镇经济规模较小，增长乏力。乡镇除了发展地方经济外，还要承担本区域内的义务教育、抚恤救济、行政管理和社会治安等公共支出刚性强、增长快、压缩难，完全超越了乡镇的实际承受能力。虽然上级财政部门下达了一定的转移支付，但缺口依然很大，并且因地区差别而享受的转移支付政策优惠不同，乡镇之间还存在不平衡现象。

　　基层建议：上级部门在完善财政体制时，要具体明确纳入最低保障的范围和保障程度，并通过规范的转移支付形式把财力向乡镇倾斜，优化转移支付结构，实现乡镇基本支出的均等化，逐步建立最低财力保障制度。对上级的专项拨款，原则上不要求乡镇进行配套。

　　乡镇债务化解和改革成本消化问题。乡镇沉重的债务包袱积重难返，形成的原因主要为兑付农村合作基金会欠款、供销社社员股金、教育现代化布局以及路桥公共基础设施建设、招商引资超能力项目建设等。另外，乡镇机构和

　　基层建议：上级部门应该对债务进行分类处理。一方面，要从政策上对体制性、政策性因素形成的债务制定具体的政策措施，对合作基金会再贷款、财政支农周转金以及农业综合开发等，能豁免的尽量给予豁免。另一方面，要充分考虑乡镇逐年消化的能力，通过转移支付的形式，逐年安排专项偿债资金，减轻乡镇还债压力。这次改革的成本，也要实行分级负担。

　　乡镇非税收入管理规范问题。近年来，非税收入已逐步取代预算外资金，并且占同级财政收入的比重逐步提高，在新的乡镇运行机制建立中，非税收入应该说举足轻重。

　　基层建议：应建立完善非税收入管理体制，提高乡镇财政的自我保障能力。根据不同非税收入的资金性质实施分类管理，不断扩大非税收入管理范围，拓展财政

　　乡镇支出结构优化和规范问题。乡镇财政运转困难，还存在支出“越位”和“缺位”等问题。一方面，财政承担了一些本应由企业、个人和社会负担的支出及应由市场功能承担的经营支出。另一方面，一些本应由财政供给资金的事业和项目却得不到应有的资金保障。此外，招商引资成本投入也严重超过了乡镇自身的承受能力。

　　基层建议：应按照公共财政理论，坚持“有所为、有所不为”，调整优化财政支出结构，将财政支出的重点逐步转移到提供公共产品和公共服务上来，合理确定财政支出顺序，区别轻重缓急，大力压缩一般性、非生产性支出。同时，硬化预算约束，强化财政监督，建立完善财政支出效率的考核评价体系和责任追究制度，严禁任何形式的形象工程建设和升级达标，控制超承受能力的招商引资项目建设补贴。

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