勾地制度的制约因素

　　特约评论员 章剑锋

　　国土资源部本月开始实行《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》，除对地价、规划、套型比例加以限制之外，特别值得注意的是，规范设定了“用地预申请”制度——实际就是勾地制度，基本内容为：当某用地人对招拍挂出让计划内的具体地块有使用意向，可提出用地预申请，并承诺愿意支付的土地价格。国土资源管理部门认可其承诺的土地价格和条件后，将根据土地出让计划和土地市场情况，适时组织实施招标拍卖挂牌出让活动，并通知提出该宗用地预申请的单位或个人参加。

　　经验显示，此项制度在香港的运作是较为成功的。于是普遍寄希望它能够有效避免土地流拍的风险，整肃开发市场秩序。不过，事情恐怕未必如此简单。勾地制度一端拴着土地部门，一端拴着市场个体，有如一桩生意人之间的买卖。通常的生意，都需要经过买卖双方的意向性询价、约定条件、支付价格等过程完成。这意味着，在实行勾地制度之后，土地部门将难免从一个公益部门、

宏观调控者的角色沦为生意人或经营个体的危险。这种情况是已有政策所不容许的。因为在2004年，国土资源部与国家监察部联合下达命令，重申了取消协议出让土地行为，全面改行招拍挂，用意就是要杜绝那种私相授受、权钱交易。在此规定下，政府成为国家土地分配的供应者与裁量者，不再是掺和市场的生意人。

　　而在此制度下，土地可能会在很大限度内获得平稳安全的交易保障，但土地交易秩序恐怕又会面临一轮严峻形势。具体体现为：首先，勾地制度的采行显示出土地部门垄断和控制市场的属性和欲望更加明显与强烈，而非意味着他们正在寻求淡出市场。应该说，勾地制度本身就是一种市场干涉欲过度的体现。从香港经验来看，土地部门为了实现土地利润最大化，在原有定期卖地模式无法保证土地正常收益的情况下，改行勾地制。而在内地，土地部门迫于高地价下多次流拍现象的压力，决心实行勾地，首当其冲的因素仍然是土地收益，而勾地制度可以实现某种名义上合理与正当的交易。不过，尽管当下有着“规范市场、落实国六条”的背景，我们也需要留意政府与市场的边界。

　　其二，在确保收益的同时，土地部门推行勾地制度的确有着“稳定市场、调节供应”的良好用意。但勾地制度未必优于招拍挂模式，在当前的

房地产市场形势下，很可能非但平抑不了地价，反而可能会更加人为地抬升地价，形成新一轮供需瓶颈。正如一些人所指出的那样，此时政府必须面对如何处理前期地价与

房价飞涨形成泡沫和后期地价及房价回落市场衰退的问题。

　　此外，如果制度不完善，勾地制度很可能会成为一种名正言顺的利益寻租。在缺乏相应的正式、非正式约束机制下，人情关、面子关、金钱关是必须具备的市场交易条件。就此而言，相互约定与授受成为勾地的关键，后面的招拍挂则显得有些流于形式与过场，交易透明度无从谈起，很难控制交易环节存在的腐败。

　　其三，勾地并不能很好地降低地价，使企业的购地成本压力相应获得缓解，相反地，由于受到一些要害部门或个人的操控，可能还会人为地助推地价。

　　最后，良好的制度环境、廉洁高效的政府、理性的市场个体、市场信息的充分表达、有效的运作程序等都是勾地制度能否顺利推行的关键要素。当前，这些要素中有些仍有待强化，而各地各部门始终是条块分割、各司其职的，有明显的市场差异与地域属性，在市场调配方面，很难形成统一的治理机制和模式。此外，中央政府需要谋求全局利益的稳定和平衡，但具体到地方上，谋求收益与经济发展则是直接的动机——这也制约着勾地制度的执行与效率。

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