中国区域经济政策与区域协调发展

　　-　王一鸣

　　区域经济政策在引导区域资源优化配置和生产要素合理流动上具有重要作用。改革开放以来，伴随我国经济持续快速增长和结构调整，区域经济发展格局和空间结构发生重大变化。这些变化主要是市场配置资源功能增强的结果，但政府的作用、区域经济政策也是重要影响因素。以科学发展观统领经济社会发展全局，统筹区域经济社会发展，要求创新区域发展模式，丰富和完善我国的区域政策框架。

　　我国区域经济发展的新格局和新态势

　　进入21世纪，我国工业化、城市化进程加快，市场化和国际化程度提高，中国区域经济发展呈现出许多新的特征。

　　实施区域发展的总体战略部署，各有侧重的发展格局基本形成

　　2000年以来，我国先后启动实施西部大开发、振兴东北老工业基地和促进中部地区崛起的区域发展战略，根据各区域的特点和比较优势，形成各有侧重的开发重点。中央政府加大了向这三个区域重点领域的投资倾斜，改善了当地的基础设施条件和投资环境，提高了当地的公共服务水平，并在一定程度上增强了这些区域经济增长的动力，有利于扭转其在市场竞争中的不利局面。同时，东部沿海地区依托自身的经济基础，积极参与国际分工，不断提升综合竞争力，继续保持领先发展势头。

　　2005年，东部10省市、中部6省区、西部12省区和东北3省四大区域的GDP分别为10.9万亿元、3.7万亿元、3.3万亿元和 1.7万亿元，占全国GDP的份额分别为55%、19%、17%、9%。2001～ 2005年，四大区域年均增长速度分别为12.35%、10.86%、11.12% 和10.87%。总体上东部地区的比重继续提高，西部地区持平，中部和东北地区略有下降。但也要看到，在经济总量差距矛盾得以缓解的同时，增长质量的差距仍在扩大。

　　经济活动的空间集中度提高，城市群和大都市圈的主导地位凸显

　　区域经济发展不仅受到自然禀赋和比较优势的影响，而且也取决于对可流动的生产要素的吸纳。随着市场配置资源功能的增强，劳动力和资本等生产要素形成前所未有的大规模流动。劳动力流动主要表现为农村进入城市，西部流向东部。目前农村进入城市的劳动力已经达到1.5亿人，跨省流动劳动力90%来自中西部，82%流向东部地区，而且约有2/3农村转移劳动力进入地级以上大中城市。市场主导的资本在利润引导下主要投向投资回报率高的地区特别是东部地区。人口和经济活动向城市群和大都市圈集中的趋势增强，不仅形成巨大的城市基础设施建设投资需求和消费需求，还促进了城市群和大都市圈的发展。长三角、珠三角和京津冀等沿海三大城市群占全国GDP的份额接近40%，成为经济发展最具活力的地区和增长极，发展潜力正以前所未有的速度释放出来。生产要素流动改善了空间配置效率，促进了区域经济增长，但也加剧了经济发展不平衡趋势。

　　各区域比较优势逐步发挥，区际产业分工明显增强

　　产业发展的经济合理性要求和市场条件，逐步替代矿产资源分布等传统区位因素，成为产业区域布局的主导因素。一方面，近年来高速增长的钢铁、建材、有色金属、汽车、电子等基础产业和加工工业进一步向东部沿海地区集中，这些部门不同于劳动密集型部门，具有明显的规模经济和范围经济要求，需要依托基础设施和人力资本供给条件较好的区域。即便在东部沿海地区，制造业和高新技术产业也继续向具有优势条件的城市集聚，城市间的专业化水平提高，分工关系进一步强化。另一方面，

能源工业等对资源依赖程度较强的产业，向西部地区集聚的势头增强，西南地区的水电资源开发、西北地区的油气资源开发等，都形成了相当规模。为解决东部沿海地区能源和水资源的短缺，不得不建设远距离的资源调配工程，比如正在建设的南水北调工程，以及西电东送、西气东输等，形成了资源大跨度区际调动。

　　沿海地区国际化程度提高，利用国际资源的区域差距扩大

　　沿海和内陆地区因其开放度和参与国际分工水平差异，在全球化迅猛发展的背景下表现出不同的区域发展特征。东部沿海地区得益于进入国际市场的区位条件和开放的先行优势，大规模吸纳国际资本和产业转移，成为国际产业集聚和吸纳外商投资最为密集的区域，外商直接投资的88%～90%集中在东部沿海地区，其中长三角、珠三角和京津冀三大城市群外贸出口和外商直接投资占全国的80% 左右。以长三角为例，2004年16个城市实际利用外资约254亿美元，占全国的比重达到41.9%。外资的大规模集聚提升了产业国际化程度，各类加工制造品源源不断流向国际市场，沿海地区已经成为世界性制造基地。而广大的内陆地区经济联系仍主要面向国内市场，吸纳国际资本和产业转移规模有限。今后一段时期，随着沿海地区生产要素价格的抬升，一些失去比较优势的产业会向内陆地区转移，但在相当长的时期内，总体格局不会改变。

　　区域间竞争和合作交互作用，推动了区际互动发展

　　一方面，区际竞争关系加剧。一些地方政府以工业园区建设和城市建设为载体，调动各种资源扩大投资规模，包括以税收优惠和土地低价吸引投资，使得一些不具优势或者资源环境承载能力较弱的区域，也形成较大的工业规模。与此同时，在经济较为发达的地区，以市场为基础的区域经济合作全面展开。各地区出于增强竞争力的内在要求，开始突破传统的制度性障碍，推进区域经济整合，发展各种横向合作。以长三角为例，各城市在投资准入、市场秩序、信用信息等方面联合协作，企业异地办厂实行市场准入政策，鼓励民营企业跨地区投资，共建企业信用监管体系，实现资源共享。区域经济合作架构和各城市定位正在形成和深化之中，区域优势资源整合能力提高，降低了区际交易成本，给各城市发展带来了实际利益。区际竞争促进各区域提高本区域竞争力，区域经济合作和生产要素大规模区际流动，增强了区际互动发展关系。

　　我国区域经济政策面临的挑战

　　我国区域政策的调整与发展战略、体制环境的变化密切相关。改革开放以来，经济权限下放，市场化程度提高，生产要素的空间流动性增强，流动规模迅速扩大，经济活动呈现空间集中趋势。长期以来，我国区域政策的核心目标是解决区域间经济发展不平衡和协调区域间利益关系，但由于在指导思想上主要是控制区域间经济总量和增长速度的差距，因而也带来了诸多矛盾和问题。

　　一些区域产业发展超过了资源环境承载能力，导致生态环境恶化

　　推进工业建设和城市扩张的过程中，大量消耗资源和占用耕地，环境损耗和污染加剧，导致一些区域资源环境承载力快速下降。近年来，虽然我国环境治理和生态建设投入明显加大，但污染排放增加，生态恶化趋势未得到有效遏制。2005年，中国二氧化硫排放量为2549万吨，居世界第一位，酸雨区面积约占国土面积的30%。各省区市“十一五”规划中确定的经济增长速度目标普遍比国家的预期目标高1～2个百分点，但主动把污染物排放、能源消耗值提高到比全国目标水平高的，却几乎没有。

　　人口转移滞后于经济的空间集聚，区域间收入差距扩大

　　沿海地区成为农村外出劳动力的主要吸纳地，但受现有体制制约，绝大部分流动人口难以转化为本地人口，除了获取劳动报酬以外，他们所创造财富的剩余部分大多转化为当地收入，这无疑进一步扩大了区域间的收入差距。一些地方政府不重视转移劳动力本地化和相应的公共服务能力建设，大量转移劳动力被排斥在城市化进程之外。1990～2005年，城市建成区面积扩大了1.4倍，但城镇人口仅增长88%，城市用地增长率与人口增长率之比为1.6∶1。城市扩张过程中，大量占用耕地，形成大量失地农民，初步估算全国有2000多万人。据有关资料，失地农民中仅有1.5%被安排就业， 5%得以转化为城市居民。

　　对社会事业平衡发展重视不够，公共服务水平区际差距扩大

　　国家强调以经济建设为中心，区域政策偏重经济发展的区域平衡，对教育、卫生、文化等公共品供给的区域平衡关注不够，使得公共服务水平的区际差距扩大。发达地区经济成长性较强，财力增加较快，能够相应增加对社会事业的投入。而经济落后地区受到自身财力的约束，加之中央财政转移支付规模有限，与发达地区的公共服务水平差距进一步拉大。

　　沿海地区对外贸易中加工贸易比重高，技术创新能力薄弱

　　沿海地区参与全球化生产体系，大量吸纳国际资本和产业转移，制造业规模迅速扩大。但在全球制造业的生产链上，仍处于中低档环节，出口产品中加工贸易比重大，初级产品和高能耗产品占有相当比重。高新技术产品出口中，85%以上是外资企业完成的。技术主要依靠引进和模仿，自主创新能力不强，产品附加值低，但制造业规模扩张带来的污染排放等外部成本却很大。

　　造成上述问题的原因是多方面的，既有中国现有区域政策不完善、区域管理体制不健全、区域规划和法制建设滞后等因素，也与现有体制下地方政府的行政干预和过度竞争等因素有关。解决这些问题，不仅需要合理规范地方政府职能，创新区域发展模式，也需要重塑市场经济体制下的区域政策框架。

　　完善社会主义市场经济体制下的区域政策框架

　　“十一五”规划纲要在区域政策上改变了以往偏重区域间经济平衡发展的取向，在强调发挥市场作用、促进生产要素在区域间自由流动、增强区域发展互动机制的基础上，进一步调整了区域政策。其核心思想是：更加强调各区域公共服务的均等化和控制居民收入水平差距；更加强调经济社会发展与人口资源环境在空间上的协调；更加强调按照市场规律，促进人口和生产要素向优势地区集中，以城市群为主体形态推进城市化。此次调整对进入21世纪的中国区域发展将产生重要影响。

　　实施各有侧重的区域发展战略

　　西部大开发侧重重大基础设施建设和生态环境建设，改善西部地区投资环境，培育发展有优势资源(能源、矿产资源、旅游资源和人文资源)支撑的特色产业，加大人力资本投资力度。振兴东北老工业基地侧重结构调整和国有企业改组改造，扩大对外开放，特别是加强与毗邻国家的经济技术合作，建设具有比较优势的装备制造、原材料、农产品深加工基地，推进资源型城市经济转型。促进中部地区崛起侧重依托现有基础，提升产业竞争力，构建综合交通运输体系，发展物流和商贸业，完善市场体系。鼓励东部地区率先发展侧重提高自主创新能力，加快形成一批自主知识产权、核心技术和知名品牌，促进加工贸易升级，提高外向型经济水平，增强国际竞争力。

　　促进生产要素在区域间的自由流动

　　“十一五”规划纲要提出要“健全区域协调发展的互动机制”，核心是要健全市场机制，通过促进生产要素的自由流动，实现资源在空间上的优化配置。完善区域政策框架，首先要充分发挥市场配置资源的基础性作用，消除阻碍生产要素自由流动的各种制度和人为因素，通过自由流动实现各区域利益的最大化。同时，为了弥补市场机制的不足，政府要发挥应有的作用。比如：加大中央政府对欠发达地区的财政转移支付，提高其公共服务水平；鼓励地方政府间的互利合作和发达地区帮扶欠发达地区；合理规范各级政府的行为，推动企业的跨区域联合。

　　实行区域间公共服务均等化

　　由以往强调控制区域间经济总量的差距，转向强调缩小不同地区间的公共服务和居民收入水平的差距，这是完善区域政策框架的一个重要指导原则，体现了“以人为本”的发展理念。内陆欠发达地区不追求经济发展水平跟沿海发达地区一样，但公共服务水平应该跟东部地区大致一样。实现区域间公共服务均等化，要求规范各级政府职能，政府从市场已经具备功能的经济调节领域退出来，转向主要提供公共产品和公共服务；财政资金从生产性和盈利性领域退出来，投向教育、医疗、社会保障、环保等公共事业；随着财力的增长还需要加大转移支付力度。1994年实行中央和地方分税制改革后，中央与地方的财权发生变化，但事权没有进行相应调整，地方的财权与事权形成缺口。东部发达地区经济成长性强，通过新增收入逐步把这个缺口填补了，而在西部欠发达地区一直没有很好解决这个缺口问题，有些地方政府公共支出捉襟见肘，需要加大中央政府财政转移支付规模，提高当地的公共服务水平，逐步缩小与东部发达地区公共服务水平的差距。

　　按照“主体功能区”调整完善区域政策

　　“十一五”规划纲要提出了推进形成“主体功能区”的要求，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。区域资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力不同，主体功能定位也应有所差异：优化开发区域要着力提高产业的技术水平，化解资源环境瓶颈制约，提升参与全球竞争的层次；重点开发区域要充实基础设施，吸纳资金、技术、产业和人口集聚，加快工业化和城市化步伐，提升区域辐射功能；限制开发区域要实行保护优先、适度开发的方针，加强生态环境整治，适度发展特色经济，引导

超载人口有序向外转移；禁止开发区域要依据法律法规和相关规划规定实行强制性保护，严禁不符合功能定位的开发建设活动。按照主体功能定位，还将调整完善区域经济政策和绩效评价。比如，财政政策要增加对限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务；投资政策要重点支持限制开发区域、禁止开发区域的公共服务设施建设和生态环境保护，支持重点开发区域基础设施建设。对不同区域实行差别化的绩效评价标准。

　　以城市群为主体形态推进城镇化

　　城市群的兴起是人口和生产要素向优势区域流动和集中的结果。集聚形成的规模经济和范围经济，使得生产和服务的交易成本、运营成本和管理成本大大降低，投资回报率和要素收益率明显提高。“十一五”规划纲要提出“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”，以提高生产要素的空间配置效率，节约稀缺的土地资源，保护生态环境。今后一个时期，在提升发育比较成熟的长三角、珠三角、京津冀三大城市群整体竞争力的基础上，还要在重点开发区域内培育若干新兴城市群，以改善这些区域的空间结构。需要强调的是，城市群的发展要符合市场规律，不能靠行政力量推动，同时还要重视城市群发展带来的发展不平衡、资源供需矛盾和环境污染加重等问题，加强对城市群发展的规划和管理。-

　　作者系

国家发改委宏观经济研究院常务副院长

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