多哈谈判濒临破产

　　7月24日，积极斡旋了近一个月的世贸组织总干事拉米终于宣告放弃，“我的唯一建议就是全面终止多哈谈判。”至此，延续了60年的多边贸易谈判再次止步多哈回合。不能不说，这是全球贸易自由化进程的一次严重倒退。表面看，多哈回合是陷入了美国、欧盟、G20的“铁三角”困境，而事实上，随着WTO议题的逐步深入，一个多边的矛盾体在互相碰撞着。更为重要的是，许多成员国并没有从多边和自由贸易中获利

　　□记者 袁瑛

　　拉米来到G8

　　拉米最近的一次挽救多哈的努力是在7月中旬的八国峰会上。

　　7月15日，匆匆的拉米又来到了圣彼得堡，他来向参加八国峰会的首脑索要“定心丸”。G8峰会在他看来正是一个绝好的机会：借此向八大国首脑们发出事态严重的警告，最终凭借政治力量让各国部长在接下来的谈判中向拉米前不久折中提出的“20-20-20方案”或类似的“着陆区”靠拢。

　　拉米当时的急迫心情是可以理解的。多哈回合谈判作为世贸组织成立之后进行的第一轮贸易谈判，早在2001年就已启动。然而在过去的5年里，从多哈到坎昆，从香港到日内瓦，多哈回合历次WTO部长级会谈总是不顺，期限一延再延。

　　6月底的日内瓦部长级会议，按原计划刚进行到第二天就宣告失败。WTO官方网站当日发表的新闻稿件承认，7月1日的日内瓦部长会议没有在农业与非农两个领域的减让模式取得任何进展。在各国就国内农业支持、农产品市场准入以及非农产品市场准入这三大议题的争论中，多哈谈判又一次无奈地度过了最后期限。至此，多哈谈判已比原定达成协议的日期延后了18个月。

　　拉米来到G8这一举动也正是他一向坚信的“多哈目前的问题不是技术性难题，而是个政治问题”观点的最好佐证。在面对各国首脑所做的发言中，拉米郑重地发出“预警”信号：一、如果你们再不指示自己的部长们做出一定的让步，我们目前所处的僵局将很快导致多哈谈判的失败；二、我很了解你们国内的政治困境。然而，我请各位在做出决定前能够审慎权衡谈判失败的风险，因为谈判失败的影响将同那些政治问题一样严重。

　　事实上，八大工业国首脑对多哈谈判还是表现出了相当的关注。在拉米到来前一天，各国领导人发布了一份联合声明，督促各方“以最大的紧迫感”进行工作，在一个月内就“最为关键的农业和工业产品关税问题达成基本谈判框架协议”。而随后在接受《商务周刊》采访时，WTO新闻发言人罗克韦尔也透露说：“参加八国峰会的拉米先生已经得到了与会各国首脑的承诺，承诺他们将保持灵活的立场，并授意本国的部长们在谈判中体现这些灵活性。”

　　G8峰会召开前夕，就有一些比较乐观的分析认为，峰会邀请5个主要发展中国家的元首与会，将有助于促使已停滞4年的多哈议程谈判取得突破性进展。不过，细心的分析人士已经看出，八国首脑联合声明并未表示八国已经有能力解决谈判中的任何广泛分歧。这一担心已于7月24日得到了证实。谈判最后“无限期终止”直接有力地证明：政治手段对解决谈判僵局于事无补，而首脑们作出的“美好”承诺，现在看来也仅仅是政治家的略表姿态而已。美国总统布什一贯强调自己“灵活的谈判立场”，而他的贸易代表施瓦布在谈判中却态度一直很强硬地表示：“我们已经在去年10月冒了很大的风险将农业补贴削减了53%，我们不能接受任何新的让步。”

　　“G8本就不是一个适合具体谈判的场合。”国家商务部世贸司司长张向晨对《商务周刊》解释说，这不仅是因为G8峰会的政治本质，一个更具体的原因在于，在日内瓦会议上，欧盟作为整体至少还在以一个统一的声音说话，而在G8峰会上，法国、意大利、德国等欧盟国家有着自己独立的利益诉求，尤其是法国，一直以高调反对削减农业补贴和农产品进口关税，其在世贸谈判中的不合作态度已让欧盟贸易委员曼德尔森伤透了脑筋。

　　虽然G8又为拉米赢得了一个整月的时间。但事实证明，要想调和目前存在分歧最严重的美国、欧盟以及G20(即由阿根廷、巴西、玻利维亚、中国、埃及、印度、南非等组成的 WTO农业谈判“20国协调组”)达成共识，没有来自谈判主要方的承诺和让步，更多的时间也是徒劳。

　　就目前存在于农业领域的主要分歧来看，总体上，美国处于攻势，以小农经营为主的欧盟和农业发展基础薄弱的G20则偏于防守。而具体到国内补贴，美国则是受攻击的主要对象，态度趋于保守。在市场准入方面，美国又持激进态度，要求欧盟降低关税。关于非农谈判，美国、欧盟的立场基本一致，他们相对来说工业品较发达，但由发展中国家组成的G20却有不同的声音，制造业发达的发展中国家希望看到更开放的市场，而另一些国家则主张高保护的关税政策。

　　就在这样一个复杂的近乎网状的进攻和防守的博弈中，拉米抓住了问题的关键，提出了“20-20-20”这三个“神奇的数字”(Magic Number)。

　　“20-20-20”是拉米于日内瓦会议前夕针对当前谈判僵局提出的：即为美国的农业补贴设置200亿美元的上限，低于他们希望的220亿美元；为发展中国家的工业产品关税设定20%的上限，低于一些人提议的30%；同时采纳G20提出将农产品关税平均削减54%的提议，这又大致是欧盟与美国立场的折中。

　　显然，这是拉米在考虑了造成目前僵局的“三角”——美国、欧盟以及以巴西、印度为代表的G20成员各自的利益和诉求后提出的一个折中方案。遗憾的是，这一方案没有受到“三角”任何一方的欢迎。

　　美国贸易代表施瓦布在7月1日以强硬的姿态表示：“美国以及我们的贸易伙伴不会接受任何没有进行实质性的市场开放和贸易流动的拙劣方案。”这位今年4月刚刚上任的女强人这里所说的“拙劣方案”，很明显是对拉米提出“削减农业补贴至200亿美元以下”以及“削减农产品关税54%”的建议表示双重不满。在回到国内几天后，施瓦布在新闻发布会上又再次强调：“如果按照欧盟的提议，将某些敏感产品排除在外，54%的关税削减实际上只有40%。”而这一数字，在施瓦布眼中，甚至还“远不及乌拉圭谈判最后达成的那个令人不叫好的结果”。

　　欧盟也表示了对拉米这一折中方案的不满。“这个数字不是解决问题的答案。”欧盟一位官员在接受本刊书面采访时表示，200亿美元的削减上限根本没有实质性的降低美国的农业补贴，同时欧盟还认为，为发展中国家工业产品关税设定的20%上限，也几乎对巴西和印度的现有关税水平没有影响。但印度、巴西等发展中国家却认为这一关税水平还太低，他们的期望值是30%。7月1日，印度商业和工业部长卡迈勒·纳特甩袖提前离开日内瓦会议会场，以表明对美国和欧盟的不满。巴西外长则在部长会议前就坚决表示：“如果还保持200亿美元的削减上限，那根本没什么好谈的。”

　　脆弱导致的强硬

　　“20-20-20”的无功而返，7月24日谈判的“无限期终止”，让所有对多边自由贸易谈判机制满怀期望的人再次失望，然而它也让所有人明白了问题的根本所在——是美国、欧盟和G20在农业国内支持、农产品市场准入和非农产品市场准入三个议题上相互对抗和制约的多角关系，将多哈推向了死角。“总干事就是想要通过这个提议，让各界了解达成协议的途径在哪里。”世贸组织新闻发言人的罗克韦尔在接受《商务周刊》采访时说。

　　在这环环相扣的三角中，似乎只有达成了三个角都能接受的平衡，解决多哈谈判的曙光才会出现。

　　中国商务部世贸司司长张向晨，有着丰富的多边谈判经验，并亲自参加了6月底那场部长会议，在向《商务周刊》谈起“20-20-20”方案时惋惜地说：“一个好的建议提出的时机是很重要的，在主要一方不愿意作出承诺的时候提出这个方案，是很难起到作用的。”

　　张向晨所说的这个“主要一方”，指的正是世界第一经济大国美国。事实上，欧盟贸易委员曼德尔森提出，如果发展中国家有相应的表示，欧盟愿意向发展中国家提出的将农产品进口关税税率削减54%这个门槛靠拢，而不再坚持此前欧盟单方面提出的46%这个标准。而一段时间以来，作为20国集团的领袖，巴西也表示愿意减少对本国制造商的保护。巴西外长在被记者问到是否愿意接受为发展中国家工业产品关税设定的20%这个上限时，他没有正面回答是，而是强调了“这个责任不应该由发展中国家来承担”。在会议上，G20对拉米提出的“Swiss formula coefficient of 20”(系数为20的瑞士公式减让)已经表示出了一定的灵活性，前提是发达国家首先拿出新的“出价”。

　　相比“三角”中另外两方相对的灵活性，美国的态度显得过于僵硬。在6月底抵住了降低补贴的压力后，施瓦布回到国内，面对台下的国会议员再次“表演”了她的不妥协态度：“可能其他国家都在等着美国削减更多的农业补贴，并要求更少的市场开放。这不公平！如果在去年10月后还要求我们削减补贴，美国将陷入一个无休止的削减漩涡。”

　　美国农业部长迈克·约翰斯在日内瓦也表示，美国已于去年10月在农业补贴方面做出了“非常非常重大的冒险”，即将国内农业补贴从482亿美元降到了如今的227亿美元，削减幅度达53%。

　　然而，一个很有趣的事实是：根据美国农业部估算，按照1996年《农业法》规定，2002-2007年六年期间的各项农业补贴总计达1185亿美元，平均每年190亿美元。也就是说，去年10月美国所称的“重大冒险”，不仅没有起到削减作用，而且继续保持甚至增加了农业补贴。

　　与会的大多数谈判代表对这一点认识得都很清楚，他们因此认为，美国在农业支持问题上的强硬态度是多哈回合的最大障碍。WTO新闻发言人罗克韦尔对《商务周刊》说：“这个三角中的每一方都有该扮演的角色，但是最富裕的国家有责任承担起最大的重担。”而来自美国“保守智囊”——卡托研究所的贸易政策分析家萨莉·詹姆司斯也表达了相同的观点，她催促美国“必须适时表现出自己在多边体系谈判中的领导力，以重建美国致力于市场开放和均等机会的信誉”。

　　不过，对外经济贸易大学WTO专家薛荣久教授也指出：“贸易谈判中的强硬姿态并不代表谈判者背后的强势，有时候，甚至在暗示谈判者谈判地位的脆弱。”看来态度的强硬有时也是一种谈判策略。美国贸易代表苏珊·施瓦布深谙此道。

　　从4月接替波特曼出任美国贸易代表时起，施瓦布就备受争议。与几届前任相比，她本人被认为既没有波特曼的国会资格，也没有坎特的总统亲密度，更没有巴尔舍夫斯基的贸易声望和佐利克的国际影响力。尤其是跟国会的关系，从目前看来，将成为阻碍施瓦布在多哈谈判取得任何实质性成果的主要因素。在6月29日世贸组织召开部长级会议前夕，一封沉甸甸的信就从布什总统办公室转到了施瓦布手中，这是由57位参议员联名签署的要求布什指示施瓦布拒绝在农业问题上有任何让步的信。

　　“57位议员联名写信向贸易代表施压，这真是前所未有。”张向晨司长感叹到。同样令人感慨的是，前任波特曼曾经利用自己国会议员的资格和政治专家的优势，成功说服众议院通过了《中美洲自由贸易协定》。在议会中的信任度和认可度上，施瓦布比起前任确实略逊一筹。

　　施瓦布接任这一职位之时正值削减农产品补贴的多哈谈判处于艰难挣扎阶段，临危受命再加上自身的政治劣势，施瓦布清楚自己没有砝码叫板国会。或许只有采取顺从的态度，才能至少平息人们对她的争议和疑问。因此出现在谈判桌上的施瓦布，表现出自始至终的强硬。

　　也许，希望多哈谈判延迟的不仅是施瓦布一个人，也包括任命她的布什总统。布什在新一轮世贸高级官员谈判之前，做出这样一个重要的人事变动，不仅对已经困难重重的多哈谈判雪上加霜，更引起了人们对布什贸易政策的担忧。英国《金融时报》认为，苏珊·施瓦布的上任，表明“美国本届政府第二个任期内越来越关注支出失控的问题，而贸易政策的重要程度则有所下降”。而来自美国商务部的统计数据也表明，目前美国经常账户逆差巨大，去年已升至8000亿美元，这一数字还在以每年1000亿美元的速度攀升。统计还显示，美国每天必须吸引20亿美元资金流入方可平衡美国的经常账户赤字。一面要缓步走低美元以助减少经常账户赤字，一面又要防止美元贬值出现失控性暴跌，如此严重的收支失衡问题恐怕已经让布什疲于应对了。

　　而巨大的赤字给多哈谈判带来的更直接的打击，是国会日益渐长的贸易保护情绪。华盛顿国际经济研究所所长弗雷德·伯格斯滕在接受《商务周刊》采访时说：“美国贸易政策的历史充分表明，美元贬值和日益增长的巨大的贸易逆差每每都会迎来美国的贸易保护主义。”目前的货币误置问题已经给美国的出口贸易业带来巨大的负面影响，而多哈谈判当前的重要议题就是要削减发达国家高额的农业补贴，如果如G20国家所愿，将美国农业补贴削减到120亿美元，这对美国农场主将意味着：如果不幸遭遇一场飓风，那他们从美国农业部的贷款差额支付(Loan Deficiency payment)项目拿到的钱将只有原来的一半——这当然是所有美国农场主不情愿看到的一幕。美国参众两院受到来自这两个群体的压力，自然不会在多哈农业议题上有所让步，而他们的这种压力也适时地传达给了布什和施瓦布。

　　事实上，除了出口商人和农场主，美国国内民众一直都存有反对贸易自由化的情绪，尤其在那些教育水平不高的劳动者当中。虽然他们中间仅有一小部分人因为贸易全球化而失去工作，但他们依然担心全球化给美国国内带来的负面影响——比如更多的失业。糟糕的是，这些人占到了美国劳动总人数的一半。

　　在美国国会中，每一次针对贸易的立法讨论都能反映出这种担忧。即使是在不重要的或已经“板上钉钉”的议题上，如2002年“贸易授权法案”以及2004年的“中美洲自由贸易协定”，都能引起议会内部激烈的政治争论。多哈谈判也没能逃此“厄运”，而这次唯一不同的是，反对贸易进一步自由化和全球化的声音占了绝对的上风。

　　面对一个脆弱的施瓦布，脆弱的国内经济，美国似乎已没有选择，只能一路强硬到底。

　　多哈谈判的终极命运

　　在美国小心翼翼维护自己“多边贸易谈判中绝对的领导地位”时，却遭遇了来自权力制衡机制的压力和阻碍。美国总统布什的承诺并不是美国的承诺，因为美国宪法的第一条赋予国会唯一拥有“监管对外贸易”的权力——是国会而不是美国政府拥有对外贸易的最高权力，除非它决定放弃。

　　同样感到有心无力的还有曼德尔森。在他与美国和G20集团谈判斡旋之时，还要同时应对欧盟内部不同的声音。作为欧盟的第一大农业国，法国强烈反对削减农业补贴和进口关税。在G8峰会上，当德国和意大利总理都对打破多哈谈判僵局显示出积极乐观的态度时，只有法国总统希拉克表示，欧盟已达到谈判授权的极限。来自欧盟内部如此强大的阻力，使得贸易委员在谈判中的灵活性大大降低了。

　　这种面对多哈僵局的“无力”情绪，似乎并不为所有世贸组织的成员所分享。来自华盛顿国际经济研究所的数据显示，就整个发展中国家而言，从全球自由贸易中获利的估计值下降幅度为500亿到900亿美元。一个简单的数学问题：可以肯定的一点是，印度、中国以及多数东南亚国家从多边贸易体制中是获利的，那么就必定有发展中国家的贸易量在全球化的贸易环境下出现零增长或负增长。

　　据张向晨介绍，非洲国家的贸易量在近10年里是下降的。对于这些由于全球化而贸易量萎缩的国家，又有什么理由来说服它支持新的一轮贸易谈判呢？来自国际著名慈善机构乐施会(Oxfam)的报告就警诫过所有贫穷国家，与其达成一个对贫穷国家来说“廉价”的协议，不如不谈。在多哈回合一轮又一轮的谈判和争执中，这些对多哈谈判没有任何期许的最不发达国家选择了漠视，在关键时刻，甚至也会选择反对。

　　可以说，这两种情绪在多边贸易体制内的存在，是导致多哈谈判一路走来发展缓慢、甚至终止的重要原因。

　　面临如此种种压力和不利因素，多哈谈判最终被“束之高阁”也在预料之中。

　　曾经很多人预测，为了挽救多边谈判的颜面和维护WTO的威望，大家最终会在美国总统“贸易促进权”过期前，达成一个类似“20-20-20”但却更加“廉价”的协议。现在看来，这样一个“面子协议”在年内达成也是无望了。WTO办公室新闻发言人罗克韦尔在接受《商务周刊》采访时已经断言，“很明显，现在已没有任何希望在今年内完成多哈谈判。”

　　因此，多哈谈判的终极命运，不论布什是否得到国会关于“贸易促进权”的延长，都将随着美国、法国以及巴西等国的大选结果而随波逐流。谈判获得实质性的进展将在1年后，甚至更久，最后“开花结果”将是一个遥遥无期的等待。

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