财经纵横

土地调控的深意

http://www.sina.com.cn 2006年08月01日 00:56 21世纪经济报道

  李军杰

  据国土资源部统计,今年前5个月,全国国土资源部门共立案土地违法案件25153起,涉及的土地面积达到12241.7公顷,同比上升了近20%。紧卡土地闸门曾经是始于2004年上半年的本轮宏观调控的两个标志性手段之一,但是现在看来:建筑用地总量增长过快,工业用地低成本过度扩张,违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止。鉴此,温家宝总理日前主持召开国务院常务会议,要求采取更加严格调控措施加强土地调控。

  本次土地新政有三个“亮点”:一是将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算,实行“收支两条线”管理;二是要求地方政府一把手对土地管理和耕地保护负总责;三是在全国推行国家土地监察制度,强化对地方政府的监督检查。如果说信贷、产业和环保这三项调控政策都主要是针对企业和项目,直接调控市场,那么,这次土地调控政策则主要是针对地方政府。地方政府又一次成为中央政府的直接调控对象,这个问题耐人寻味。

  中国既是个发展中国家,又是个经济转型国家。因此我国的发展是建立在改革与增长的“平衡木”上:经济体制改革和经济高速增长必须协调共进,否则就会相互掣肘。一般意义上的

宏观调控主要包括财政政策和货币政策,但对我国来讲,由于市场经济体制还不够完善,在这些市场手段之外,宏观调控还必须诉诸法律手段和必要的行政手段。而且它们往往比“纯市场”的调控手段更有效。

  但是,经济体制改革的大方向是把应该由市场配置的资源交由市场去配置,政府的任务是提供公共服务和宏观调控。由于改革进程的相对滞后,我国的要素和资源性产品市场发育很不完善,各级政府依然控制着许多应该由市场自身配置的资源,它导致了资源的扭曲配置。例如,在地方政府完全垄断土地一级市场的情况下,地方政府之间的竞争实际上建立在一个要素产权约束相对“软化”的环境中,直接后果就是地方政府对土地和国有金融资源的浪费和滥用,并且越是规划开局年和地方政府换届年,地方政府间竞争越激烈,这种后果表现得也越为突出。

  实际上,我国这种投资驱动型经济方式本身存在许多问题:高投资会带来高产出,这些产品在国内消化不掉,就必须进入国际市场。然而,低

汇率和高顺差的结果是国内流动性的泛滥,而它又返回来刺激投资进一步加速。在地方政府本身就有强烈投资冲动的条件下,过剩的流动性无疑会导致经济趋热,上半年的情况就是如此。从保护出口
竞争力
和维护经济平稳运行的角度,不会贸然大幅升值,这种情况下,我们就必须做好长期应对流动性过剩的准备。在整体上资金过剩的条件下,控制地方政府投资冲动的任务则更加艰巨。

  在市场手段(主要是货币政策)并没有太多选择余地的情况下,推进经济体制改革就显得更加突出和迫切。从短期看,在目前的体制环境下,法律手段和行政手段是有效和必需的,因此,土地调控政策的强化是正确的。可以预见,如果土地、产业、信贷和环保调控能形成合力,下半年经济运行可以稳中趋降,平稳回落。相反,如果不顾我国实际的体制环境和市场发育程度,而一味追求纯市场手段调控,宏观调控恐怕还会继续兜圈子。

  从长期看,以土地调控政策为代表的法律手段和必要的行政手段尽管属于“治标”策略,但“治标”是为了给“治本”赢得时间,只有抓住当前高增长、低通胀的大好时机,果断地将经济体制改革向纵深推进,才能为纯市场化宏观调控奠定良好的市场基础,这正是土地调控的特殊含义:它不应只是一项就事论事的法律和行政调控政策,更应该成为进一步深化经济体制改革的铺垫和前奏。

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