网络民意是否反映真实民意 该不该影响政府决策

　　民意怎样被发现和表达

　　本期话题主持人：黄月平

　　话题缘起

　　随着市场经济的发展，利益的分化和利益主体的多元化，普通百姓的利益诉求日益增多，新时期民主政治建设的不断进步，网络时代民意表达的渠道和空间不断拓展和扩大，民意表达、民意调查等活动日渐增多。这为我们构建和谐社会提供了新的动力、机遇，也增加了新的压力。近来，胡锦涛、温家宝同志多次强调要重视民意。倾听来自民众的声音，决策中体现民心、民意、民愿，在党和政府的执政理念中，开始占有极为重要的地位。如何认识和发现民意，如何科学、理性地分析民意，这是民意走上决策前台，构建和谐社会所提出的一个非常值得重视的课题，本刊特请几位专家就此问题进行了一些探讨。

　　话题嘉宾

　　喻国明　中国人民大学舆论研究所所长

　　邓伟志　上海大学社会学教授

　　范伟达　复旦大学社会学教授

　　乔新生　中南财经大学法学教授

　　邓伟志：收集民意并不难，与人民群众一起劳动三天，什么情况都能知道。当然，如果能运用多种方法调查，就更能摸到真实情况。

　　喻国明：只有对舆情民意进行科学了解和把握，政府决策才能获得认识上和行动上的方位感。

　　范伟达：重视民意测验的目的不是单单为了追随民意、体现民意，而是为了更好地有针对性地形成和塑造民意。

　　乔新生：如果无视网络民意存在，那么就会闭目塞听；如果过于相信网络民意，则可能会偏听偏信。

　　网络民意是否反映真实的民意，该不该影响政府决策，成为当前争论的一个热点话题。

　　民意何以重要

　　主持人：随着我国民主政治的不断发展，民意越来越多地走上政府决策的前台，应如何认识现代社会民意在政府决策中的作用？

　　邓伟志：对于一个以执政为民作为治国理念的现代执政党来说，高度尊重民意乃是执政为民的基本前提，是社会进步和政治文明发展的一个重要表现。最近，胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立85周年暨总结保持共产

党员先进性教育活动大会上重要讲话中多处强调了“人民意愿”、“民意”。胡锦涛同志指出：“进行新民主主义革命，进行社会主义革命和建设，进行改革开放，都是为了顺应人民意愿、实现人民利益。现在，我们提出坚持以人为本、实现科学发展、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村、建设创新型国家等重大任务，同样是为了顺应人民意愿、实现人民利益”。胡锦涛总书记在“论民”中有四句话令人一新耳目：“认认真真访民情，诚诚恳恳听民意，实实在在帮民富，兢兢业业保民安”，表达出党中央爱民重民的浓厚感情，提出了新时期为民帮民的明确要求。

　　喻国明：众所周知，对于现阶段的社会发展──大至整个国家的宏观发展和决策，小至一个地区、一个行业的多样化的发展和决策──来说，也许没有什么比保持认识上和行动上的方位感更重要了。而这种方位感的正确获得和保持，离不开对舆情民意的科学了解和把握。民意是指示各种社会因素所处状态的晴雨表，是衡量一切社会决策效果的试金石。恩格斯曾经指出，人民群众几乎能从本能上感觉到一种生产关系是否适合于生产力，从而表示出欢迎还是反抗的情绪来。因此，在巨大的社会转轨和社会变革中，时刻把握“老百姓在想些什么、盼些什么、烦些什么”便成为一项特别重要的社会要求。

　　综观西方各国上世纪50—70年代的历史，人们不难发现，当经济处在飞速发展阶段的初期，也正是国内矛盾冲突最为猛烈的时期，一方面，经济的发展带动了人们更高层次的利益诉求，各种社会思潮风起云涌，进而引发了一系列社会问题；另一方面，经济发展带来的总体好处并不足以让人民群众心满意足，相反，由于某种几乎是发展所必然带来的利益分配不平衡、社会机制的衔接的缺失以及社会决策的某种倾斜，人们的相对剥夺感反而可能加剧他们对社会的不满。事实已经证明，如果对社会舆情指标不敏感、不反应、不去积极地做因势利导的化解工作及采取相应的社会对策，社会之舟很可能在经济形势略有波动、甚至经济形势大好的情况下“翻船”。

　　西方学者自上世纪60年代末开始就社会舆情的调查与监测进行了一系列研究，并取得了较为明显的社会效益。我国在这方面的研究虽然从上世纪80年代中期开始有局部的、片断的和暂时性的调查研究，但总体上看，还不够全面、系统和连贯。因此，在借鉴西方有关研究成果的基础上，以严格科学、务实的态度，进行全面、系统和连贯的社情民意的调查与监测，不仅具有很高的理论价值，而且对于决策机关可靠把握社会运转的基本状况更是具有特别重要的意义。近来，中国政府网的开通，以及中组部颁发《综合考核评价试行办法》，将民意测评和调查作为考核干部的重要依据，等等，都显示着民意在政府决策中的地位和作用日益提高。

　　如何发现和了解民意

　　主持人：原生态的民意是一盘散沙，五花八门的，如何去发现和了解真实的民意呢？

　　邓伟志：重视民意首先必须理解民意。那么，如何才能更好地了解民意？这是一个值得思考的问题。一般来说，民意的流程有四：第一是收集，第二是整理，第三是传播，第四是实践。

　　第一道流程——收集，有人说难，其实并不难。与人民群众一起劳动三天，什么情况都能知道。不去劳动，到人民群众中蹲一个礼拜，也能了解到群众爱什么，恨什么，想什么。当然，如果能运用多种方法调查，实行方法互补，更能摸到真实情况。

　　第二道流程——整理，这倒是有点难度的。群众的意见也是五花八门的，哪个是本质，哪个是现象，说不清；哪个是主流，哪个是支流，见仁见智。在加工整理民意的时候，把寡人旨意说成是民意者，有之；把顺乎民意说成“尾巴主义”的，亦有之。整理就是去粗取精，他却来个去精取粗。因此，在整理过程中，有个立足点的问题，有个客观不客观的问题。

　　第三道流程——传播，那就很难了。在了解到民意之后，如果这民意与上方既定的什么东西不一致，就听起来不顺耳，看起来不顺眼，于是他就将民意锁进“保密箱”，不许发布。其实，发布、传播的过程，是再加工、再整理的过程，是对第二道流程的检验和放大。放大了才能看得更清晰。有战略眼光的、有自信心的大手笔是乐于传播的。现在许多人被“小广播”搅得晕头转向，束手无策。其实，这里有很多“策”，其中之一是：用“大广播”取代“小广播”。

　　第四道流程——实践，即参照民意去实践，遵照民意去实践。实践是目的，上面三道工序都是为实践做准备的。不实践，上面三道工序等于零。实践中又会提出新问题，民意又会起变化，又要求我们继续了解民意，顺乎民意。顺乎民意不是“民粹”，不是“吊胃口”，这是全心全意地为人民服务的具体表现。

　　网络民意

　　该不该影响政府决策

　　主持人：在信息时代，网络舆论逐渐成为政府倾听民声、了解民意的一个重要渠道，如2006年初开通的中国政府网被喻为民意直达中南海的直通车。然而，也有人对网络民意提出质疑，认为网络民意并非真实的民意，不应该影响政府决策，应如何认识这一问题？

　　喻国明：网络为民意的表达与聚集提供了一个成本低、互动性强的有效平台，成为越来越引人注目的民意表达方式。但是，现阶段的网络存在着网民与公众的不对称(即网民不等同于作为民意主体的公众)的问题，网络调查存在着对于被访者身份难以控制——而这正是民意测验进行统计推断所必须的，没有这种控制，网络民意对于实际民意的可推断性就无法成立。因此，在严谨的社会研究者看来，现阶段的网络民意可以部分地反映民意，但是却很难真正代表民意。

　　乔新生：坦率地说，借助于现代网络媒体征求民意并不困难，但是，网络媒体的特点决定了，政府在搜集网络民意的时候，必须保持高度的警惕。因为从上网的群体结构来看，年轻人占绝大多数。由于网络具有虚拟特征，所以，在分析网络意见的时候，必须认真鉴别。有些情况下看似群情激愤，其实是少数人在暗中操纵。如果无视网络存在，那么就会闭目塞听；如果过于相信网络民意，则可能会偏听偏信。

　　所以我的结论是，可以把网络民意作为重要的参考指标，但不能作为决定性的因素。在我国，征求群众的意见具有许多法定的渠道，政府有关部门完全可以依法在人民代表大会听取代表的意见，或者通过举行价格听证会，立法听证会、座谈会、辩论会等方式，广泛听取社会各界的意见。对网络上反映出的情绪性意见，应当进行一分为二的分析，对于那些具有建设性的意见，应当充分采纳；对那些不理性的发言，应当分析其中的原因所在，对症下药，改进政府的工作。

　　政府的行政行为是一种具有反馈性的行为。不论是在政府决策、执行还是在监督过程中，都必须时刻注意政府行为的民意基础。如果在决策过程中没有预见到可能出现的社会反弹情绪，或者在执行过程中没有充分地体察行政行为相对人的感受，在监督过程中没有借助新闻媒体广泛听取社会各界的意见，那么决策肯定会出问题。可是如果政府决策、执行和监督过于信赖大众媒体，或者试图通过网络发现民情民意，那么也有可能会做出错误的判断。

　　总之，我们应当充分利用现代网络媒体，广泛听取社会各界的意见。但是作为决策部门，还是应在宪法和法律规定的正常渠道内，通过人民代表大会等合法的途径，广泛听取公众的意见。不能被少数人借助于现代网络媒体发表的情绪性意见所左右，不能偏听偏信，作出错误的决策。网络媒体给政府决策提供了某种便利条件，但是，网络意见只是社会意见的一个组成部分，它不能也不许代替其他民众意见表达的渠道，政府有关部门不能从一个极端走向另一个极端，陷入到无休止的纠错过程中。

　　听证会：如何防止变成一种亲近民意的“摆设”

　　主持人：目前，听证会制度逐渐成为全国各地政府和有关部门采集民意的一种普遍方式，但是也有人认为听证会只是一种亲近民意的“摆设”，应如何认识这一观点？

　　喻国明：作为在社会决策中引入民意参与的一项“舶来”的听证会制度，近年来成为人们关注的热点话题。听证会的广泛举行体现了我国民主建设的进步。它正成为中国行政决策和立法程序的重要组成部分，正唤起越来越多公民的民主意识和法律意识。听证会让各个阶层、不同利益主体开展辩论，充分听取民意和表达民意，有助于立法和政府工作的民主化和科学化。但作为一项新生事物，由于在听证程序上还不够成熟，也导致人们对一些听证会的实质意义产生质疑。

　　现在的问题是，在这一制度的实施中，如果政府方面的控制过于强大，会致使大多数听证会成为一道亲近民意的“摆设”。这与听证会在操作过程中往往会出现的问题有关，如主办方选择的听证代表的代表性不够、专业性不强等。

　　那么，如何防止听证会变成一种亲近民意的“摆设”呢？首先是参加听证会的人必须要有一定的资质和一定的调查能力，而且要给他相当多的时间，让他去了解相关材料，甚至政府能够提供一定的调查经费让他去做调查的事情，不然的话民意代表的功能就难以实现，听证会就可能摆脱不了事先就设计好的逻辑和结果。在听证会上，老百姓这一方是相当弱势的，尽管也有发言的权利和机会，但信息不对称的问题存在，政府相关部门掌握大量信息和材料，老百姓在这种情况下更多谈的恐怕就是一种感受，就很难提出实质性的意见，发挥真正的作用。其次听证会也需要一种辩驳和交锋，如果每个人都仅仅是表达自己的观点，互相之间没有观点和证据方面的交锋，这就不利于对政策问题进行更深入地讨论，从而得出最佳的方案。

　　如果听证会和民意调查结果出现很大反差，那就说明听证会出现了问题。那么，就必须有一种机制使两者衔接起来，不能听证是听证，民意调查是民意调查，如果是这样的话，我们还劳力伤神召开听证会做什么？尽管我们不能期望每一场听证会都能大快民心、大顺其气，但毕竟那里还是个民意表达的平台，我们要让它真正发挥作用。

　　乔新生：我国现在越来越多地采用听证会的方式，征求公众的意见。其实，听证会只是一种辅助性的手段。价格听证会是一种模拟市场的征求民意方式；而立法听证会则是一种模拟民主的征求民意方式。无论是价格听证会还是立法听证会，都不太可能完全代替市场或者代替民主决策。如果能够按照市场竞争规则，发现价格、选择经营者，那么，决策者就不仅要举行价格听证会，还应该尽量采用公开招标投标的方式。如果必须按照民主原则充分听取各个方面代表意见，那么，决策者就不能只仅仅利用立法听证会的方式，而忽视了民主决策。道理非常简单，立法听证会在选择参与人员、制定发言规则的时候，很可能对公众的意见进行了过滤，而经过筛选的公众意见就不大可能真正反映绝大多数公众的意见。

　　如何认识民意调查机构“出生潮”现象

　　主持人：近几年来，民意调查机构日益增多，被认为是民调机构“出生潮”，应如何认识这一现象？

　　范伟达：当下各地纷纷成立民调机构，并非一时的巧合，背后有着更为宏大的背景，它表明政府将以更为积极的姿态，倾听来自民众的声音。民心，民意，民愿，在政府的执政理念中，亦将占有更为重要的地位。

　　乔新生：在民主国家，政府越来越看重民意的支持率，政府成立专门的民意调查机构，密切跟踪社会动向，统计分析民意支持率。我国的新闻机构也越来越多地借助于商业调查机构，反映社情民意，向政府提供决策参考意见。但必须指出的是，从事商业调查统计工作，必须有一定的专业技术保证，必须在科学统计的基础上，分析有关数据。特别应该注意的是，如果属于地方事务，而在全国征求意见，那么就显然违背了统计调查的一般原则。反过来，如果属于全国事务，而只在某些地方进行抽样调查，得出的结论显然不具有全面性和客观性。所以，我们在充分重视商业调查统计数据的同时，必须对商业机构的调查保持足够的警惕，防止政府决策跟着感觉走。

　　民意调查：“塑造”还是反映民意

　　主持人：民意调查被喻为民意的“晴雨表”，那么，在民意调查中，如何正确地反映和引导民意呢？

　　范伟达：如果民意调查仅仅是一个或几个数字，简单的“反映”民意，其“工具性”的角色无需多作说明，但这只是不具有主导性，开创性的被动功能。议题设定(Agenda　Setting)的观念被引入民意调查，事实上就是民意调查在角色界定上的一大转型。所谓民意调查的议题设定功能，并非全无限制的任意发挥，对于民意调查所选定的议题，基本上都必须是社会大众已经给予相当程度的关注，与媒体也已进行了充分的讨论。换言之，受访民众可以说对民意调查的议题，具有一定的认知与关心。而民意调查工作者，则是高度发挥选择议题的重要性、先后顺序，甚至重新设定议题本身的可塑性，使民意调查机构成为带领社会大众、政府、民意机关及舆论媒体，继续深入讨论民意调查结果的自主性组织。因此民意调查机构，不仅在民主政治中扮演着推动者的角色，也使“数字会说话”的观念，以更具体的形式呈现出来。

　　“议题设定”可以说是“塑造”民意的一种方法。当然这种方法并非人们所指责的民意调查丧失了客观性和科学性。议题设定并不违反民调的客观性，如同“研究假设”一样，假设并非主观臆断，而是到达科学理论的桥梁。“塑造”并不违背客观，而是试图从本质上反映客观，对社会事实的本质给予提炼、把握民意的本质。议题设定也不违反科学性的原则，它不是先入为主的“诱导”、“操纵”，而是遵循科学研究的一般逻辑程序，艺术的运作“选题——假设——观察——验证”的科学研究过程，这与人为故意操纵毫无客观可言的所谓民调决无相似之处。

　　因此，民意调查的功能不仅在于反映民意，更在于能塑造民意。当然，我们这儿所说的“塑造”，其前提首先在于民意调查必须是客观的，而不是为了某种利益主观塑造、成为人为操纵的手段。民意调查必须是科学的手段搜集与分析资料，而不是采用不科学的方法收集和分析民意信息。

　　因此，重视民意测验的目的不是单单为了追随民意、体现民意，而是为了更好地有针对性地形成和塑造民意。民意测验的直接使用应该用在一些策略性的政策上，而不是重大的战略性的决策上。如今的民意测验机构的社会影响力在继续扩大，所以在保持这些机构独立性、确保信息不被筛选的基础上，适当地引导和塑造民意对于政府执政和社会和谐是相当有利的。

　　如何科学、理性地分析民意

　　主持人：有人认为，民意是不稳定的，甚至还夹杂某些情绪；还有人认为，民意有真实民意和原生态的民意之分。那么，在收集和整理民意时，如何科学地分析民意？

　　范伟达：国内外学术界对什么是“民意”？“民意”的本质是什么？如何科学的分析“民意”？一直争论不休。从民意的本质来看，民意是言论市场的产物。若以言论市场的动态层面来分析，民意则兼具高度不确定、模糊与变动的特质。有人认为，民意像一种感觉，是由感觉或者直觉决定的；民意是不稳定的，是常换常新的需要和主意；民意还是一种共聚状态下的情绪，静下来想想可能是另一种状态。民众分左中右，民意中也有某些情绪性，甚至公众狂热。也有人认为，民意有两种，即真实民意和“原生态”民意，两者在有些问题上是一致的，但在许多问题上是不一致的，尤其是对于复杂的专业问题，对于这些问题是难以或不可能基于个人的生活经验、人生阅历和基本常识作出正确的判断和决策的。

　　我们认为，人们对于具体事物的判断有很大差距和变化，但是一个人看待问题的核心价值和内在逻辑确实相当确定的；大家发表的意见在一开始可能极为纷繁，但用公开方式表达出来后，经过相互沟通，就可能达成某种共识，这些构成共识的部分叫做Public　opinion。

　　海外学者指出，至于真实民意与原生态民意之分，涉及到复杂的专业问题。对此专业问题，可先由这个领域的专业人士提出可供人们进行选择的方案，并交由人们进行充分的讨论和质疑，在此基础上加以完善，然后由人民或人民的代表进行选择。例如，关于

汇率政策调整等问题都不是通过原生态的民意能够作出正确决策的。因此，就不能通过普通大众自己提出方案并自己选择方案，人们也不会希望这样。就像一个人生病了，亲属可以就医生提出的不同方案进行选择，但一般不会有人摆脱医生、自己制定方案一样。对一件事情，经过了解专家的建议，普通民众可能会完善自己的见解，也可能放弃原来的想法而接受专家的见解，当然还可能和专家的见解不谋而合，这一过程就是“真实的民意”被确认、被发现、被表达的过程。也可以说是塑造民意的一个过程。

　　对于一个社会来说，最理想的状态就是有不同的专家来为不同的利益群体代言，自由地展开辩论，然后由人民充当决策者。如果没有专家提供专业性的建议，仅有原生态的民意对于专业问题的决策是不够的。所以，对于我们的社会，问题的关键在于创造一种制度环境，让弱势群体不再弱势，让代表不同利益群体的专家都能够获得一个平等的交流空间，让持不同意见的专家都敢于自由、真实地表达自己的主张，去发现和表达不同群体的意愿。

　　主持人：理性地反映真实的民意，增强反映民意的质量，需要做哪些工作？

　　喻国明：首先，应该在政府的力量之外建立起相对独立于政府的民意力量，温州地区人大、政协与大众媒介相结合的实践，为我们提供了一种可供选择的模式。

　　其次，社会应建立起专门为民意调查和民意采集提供资助的公益基金会，在此基础上，形成权威的、连续的、和涉及内容广泛的若干民意测验机构。

　　第三，人大代表、政协委员等民意人士应该逐渐专业化、专职化，并强化他们与人民群众之间的约束关系，以便使民意的反映更有质量。

　　第四，网上调查与网下调查实现联动，使民意调查兼具代表性和经济性的好处，使网络作为一种反映民意的活跃渠道越来越有效地融入到规范的民意采集程序中去。

　　话题·关键词

　　什么是民意

　　民意是指人民共同的意见和愿望。民意也习惯上被称为公众舆论(Public　opinion)，指的是人们对于某一具体事务或问题所产生的一时性的反应。民意有两个层次，即分为“原生态”的民意和真实的民意，“原生态”民意指未加整理的、初始状态下的民意，其中也可能夹杂某些非理性的情绪。民意的第二个层次即真实的民意，这是经过调查、整理和分析过后的较为科学和理性的民意。

　　话题·资料

　　民意表达的几种形式

　　民意的表达形式有多种：

　　●媒体舆论：公众不仅可以通过媒体获取政策信息，还可以通过媒体表达自己的利益诉求。媒体有权利有责任充当大众的“喉舌”。媒体舆论是比较普遍的一种民意表达形式。

　　●公众的讨论和争论：公众在街头巷尾、茶余饭后的讨论和争论可以说是一种“原生态”的民意的表达。现在，公众的讨论和争论可以搬到互联网上，网络已成为中国平民讨论公共事务、表达意见、进行舆论监督的一个重要的公共平台。

　　●公众的选举活动：这是民意表达的一种重要形式，选举活动的意义乃是个体通过选举把个体意向凝聚到代表身上，而代表再间接把全民意志凝聚到民选领袖身上，使其成为全体人民的民意代表。

　　●组织利益集团的谈判和妥协活动：利益集团是利益群体的民意集中代表，利益集团的谈判和妥协就是民意集中和交锋的一种方式。

　　●民意测验：这是一种普遍的民意表达方式，在适当保持客观立场、科学方法和严谨分析的条件下，民意测验成为越来越多的决策者，从公司到政府领导人的决策参考工具。

　　话题·关键词

　　什么是民意调查

　　民意调查是用科学手段收集反映民意的调查方法，被视为最直接、最迅速反映民意的晴雨表。民意调查是一种理念，是一种方法，也是一种工具。民意调查并不限于政治领域，也可涉及经济、文化、社会等各个领域，民意调查不单纯是反映民意的工具，更具有主动出击的议题设定角色。其功能不仅在于反映民意，更在于形成和塑造民意并科学地分析民意。客观的民意调查结果，正是测度和应对民意的一种预警机制，更是促进政府与民众之间达到和谐的有效途径。

　　话题·背景

　　中国民意调查机构“出生潮”

　　近几年，全国各地民意调查机构不断涌现，被认为是中国民意调查机构的“出生潮”。如在2004年和2005年的交接之际，全国各地就建立了几家民调机构，2004年11月，广西壮族自治区社情民意调查中心挂牌；2004年12月，湖南民意调查中心成立；2005年1月，

福建省社情民意调查中心面世；南京市的民意调查中心也在2005年成立。

　　党的十六届四中全会提出要促进社会公平和正义，建立“和谐社会”。积极听取民意，聆听民众呼声，各地纷纷建立民意调查中心，可以解读为上述理念指引下顺理成章的举措。

　　更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈栏目，欢迎访问新浪财经新评谈栏目。