土地出让款纳入地方预算能否增进公众福利

　　社论

　　近日召开的国务院常务会议决定制定各种措施，强化土地调控，调整土地利益机制。其中最为引人注目的措施就是规范政府的土地出让收支管理，国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。

　　目前，很多地方政府的财政已经成为土地财政。据有关部门公布的数据，除了与土地有关的预算内税收收入之外，2005年内地土地出让金收入高达5500亿元。但令人震惊的是，如此巨额的财政收入却根本没有纳入地方的财政预算，而成为“预算外收入”。国务院研究中心课题组的调查显示，土地出让金收入已占到不少地方预算外收入的60%以上。

　　现在看来，这是一个巨大的财政制度设计失误。这笔钱让地方政府本来非常干瘪的口袋稍微鼓了起来，地方政府也确实拿这笔钱向民众提供了某些公共品，这几年城市基础设施的改善，很大部分资金就来自这笔预算外收入。但更多的时候，这笔资金被官员用于实现自身政绩最大化，即不顾民众的意愿，盲目扩大

城市建设规模，兴建面子工程、形象工程，近几年来经济始终存在巨大的投资过热风险，原因也正在于地方政府用土地财政追求政绩。

　　相反，由于不受预算约束，地方政府未必会将这笔资金用于满足民众最紧迫的需求。比如，政府的财政收入大幅度增加了，但政府的教育、医疗、

廉租房等福利性支出却并没有同步增长，其在政府财政支出中所占的比例反而呈现下降趋势。另一方面，扩大这笔预算外收入的动机，也推动地方政府毫无节制地征用农民土地，并压低土地补偿标准或拖欠补偿款。因为，地方政府每多征用一亩土地，就可以多占有一笔巨大的土地差价款，而且，这笔款项也不受任何约束，可以由官员自由支配。

　　因此，将土地出让金纳入财政预算已是刻不容缓。政府的每一分钱，都应当在人民的代表的控制下获得，并以满足人民的公共需求为唯一目的。要确保政府获得的土地出让金用于满足民众的需求，首先必须将这笔资金的支出纳入预算。这样，人大、人民对这笔收入心中有数，政府随意支出的可能性将会减少。

　　推测起来，如果土地出让金的支出纳入预算，有可能迫使政府承担起其在民众住房问题上的责任。内地目前的土地政府垄断制度源自香港，但只模仿了香港的土地出让制度，通过操纵土地供应获得巨大的收入，而没有模仿土地出让金使用制度。在香港，这笔钱的很大部分被用于解决中低收入人群的住房问题，在内地，仍有70多个地级以上城市没有建立廉租房制度。预算控制给政府承担这一责任创造了必要条件。

　　将土地出让的收入纳入预算，也可从财政的角度对政府每年的土地出让规模实行某种控制。目前每年政府征用土地的规模仅从土地需求的角度，由土地部门决定，地方人大基本上不能对其施加任何影响。而在审议土地出让金的收入预算的过程中，人大可以在一定程度上，以比行政官员更长远的眼光来考虑每年的土地征用与出让规模。在这个审议过程中，即将被征用土地的农村代表或许也可更有效地表达自己的意见。

　　当然，目前的财政制度本身就不健全，政府的财政预算案并不主要由地方人大决策，而是由行政部门控制。所以，将土地出让收支纳入预算对于约束地方政府盲目征地、胡乱花钱能有多大约束，不应过于乐观。事实上，预算内资金的支出目前是否真正按照民众的偏好来安排，本身就大成问题。

　　可以说，随着土地出让收支纳入预算，地方政府的预算规模将大幅度扩张，预算制度改革的紧迫性就更明显了。民众将会清楚地看到，政府能够支配那么多钱，自然就会对政府提出更多的福利要求，此时政府能否满足民众对于公共服务和公共品的新增需求？或者政府是否会考虑降低民众在其他方面的税收负担？

　　显然，要让土地出让收支进入预算之后能够起到人们现在期望它所起的作用，就必须强化人大对财政预算的控制与监督，从而让民众的偏好能够更有效地导入预算决策中。这样一样，土地出让金收入的使用才会更合理一些，比如大部分用于解决中低收入群体的住房问题。这样的支出结构将会在一定程度上缓解民众对于现有土地制度所形成的高地价、高

房价的不满情绪。

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