下一步税改：单兵突进还是齐头并进

　　作为“十一五”开局年，2006年在某种程度上可以称为“税制改革年”，因为在这一年里，实施了25年之久的“800元个税起征点”成了历史。同样是在这一年，农业税在全国范围内被取消。除此之外，另两个重要的税改政策最近又成为社会的热门话题。一是“两税”合并，二是企业所得税。

　　与以往历次的“一揽子”改革式相比，新一轮税制改革一个最大的不同在于税改将分阶段分税种地推进。其中，增值税、企业所得税被放在“最重要的位置”首先进行改革。而个人所得税、消费税和物业税等税种的改革也将适时推进。

　　这一制度安排主要出于以下几个方面的考虑：一是因为增值税和企业所得税是国内最大的两个税种，扮演着“牵一发而动全身”的重要角色。二是因为其他税种的改革本身也存在着这样或那样的制约。比如说，

个人所得税改革需要多种措施相配套，其中包括尽快建立全国个人收入管理信息系统，财产申报制度，提高收入货币化程度的分配制度，以及减少现金流转；消费税的开征与“十一五”时期鼓励居民消费的宏观调控政策取向在一定程度上存在着冲突；物业税属于财产税的范畴，但迄今为止我国在开征财产税方面还存在着制度性空白。三是这两个税种本身就急需改革。以内外所得税合并为例，它不仅是企业所得税税率的合并，而且还能消除内外资企业在车船使用税和车船使用牌照税、房产税、城市维护建设税、土地使用税和教育费附加等多个方面的不平等。

　　内外资两套企业所得税合并的必要性、可行性和紧迫性，在经过已经多年的争论之后，目前各界基本达成共识。

财政部有关官员表示，全国人大常委会今年8月份将开始审议新的《企业所得税法》草案。如果草案在今年8月提交人大审议通过后，将在明年3月提交给全国人民代表大会。顺利的话，有望在2008年开始实施。

　　与此同时，增值税的改革则来到了一个重要的关口。两年前，为了实施振兴东北老工业基地的战略，中央东北进行了增值税转型试点改革。在8个行业中，企业新增机器设备投资应缴纳的增值税，可以从年度应纳税额实现的增长中享受抵扣优惠。这一改革试点定下的期限是两年，到今年7月期满。那么，下一步增值税由生产型转向消费型的改革是在全国迅速铺开，还是继续试点下去？需要尽快作出决断。

　　初步归纳，主张在全国迅速铺开的理由主要有4条：一是增值税转型试点改革为时已长，积累了大量的经验，具有了向全国铺开的条件。二是如果试点中没有发现明显难以改正的缺陷，试点过后即在全国铺开符合惯例。三是一部分地区试点，而另一部分不试点，将会导致抵扣链条的复杂和混乱，部分企业将从非试点区迁往试点区，从而人为地造成产业布局的扭曲，不利于资源在全社会范围内优化配置。同时，容易滋生各种形式的避税、骗税行为，使税收征管难度增加。四是试点时间如果继续拉长，部分地区可能由于长时间无法享受“抵扣优惠”，大量企业可能会因此迁移，造成当地产业出现的“空心化”现象。

　　主张继续试点的依据主要也有4条：一是按照国务院刚刚下达了有关中部崛起的文件，在东北地区实施的优惠政策应当延伸至中部。如将中部地区作为新的试点地区，合乎中央的政策。二是东北地区情况与全国其他地区有较大不同，因而有必要在其他地区进一步试点。丰富经验，将更有利于未来在全国推广。三是推进增值税转型，将短期内将导致财政税收减少。不马上全面推行，国家财政方面所面临的压力将相应减小。四是推进增值税转型有利于减少企业投资成本，如果在全国全面推开，有可能会导致本来反弹就已经强劲的固定资产投资由“过快”走向“过热”，对宏观调控产生负面影响。

　　上述两方意见显然各具道理，也各有缺陷。比如说，有关部门认为全面推开改革，会带来财政压力。但是，东北地区的财政收入每年因为试点产生的损失大约在40亿元左右。有人推算，如果参照东北试点在全国推开，并仍限于在8个行业进行增量抵扣，则税收减少约为400亿～500亿元；倘若在全国全行业铺开，并将抵扣范围扩大到全部固定资产投资，则至少减收700亿元。但是，去年我国财政增收规模就在5000多亿，今年的增长更是巨大。在此情况下，减收700亿元的代价完全可以承受。

　　尽管如此，我们还是认为，增值税改革不妨继续试点下去。关键原因还是在于，一项政策的出台需要遵循政策的适应性原则和协调性原则。作为一项长期性制度，税收制度一经确立，就立刻成为社会经济制度的一个重要的组成部分。它与社会经济相互适应的程度不仅决定了其运行效率，也决定了需要支付社会经济成本的规模。为了避免社会经济成本的过度支付，税制不可随意、经常地进行。增值税改革除了需要与前面提到的宏观调控政策配合之外，同时还需要与两税合并政策相配合。从现在情况看，内外资企业所得税合并最快明年就将推出，如果届时和增值税改革合在一起，一并推出，对财政和企业而言，一个是增，一个是减，在一定程度上将形成对冲，有利于政策平稳推进。

　　另外，从国际经验看，实行消费型增值税往往也需要经过较长的过渡期。比如，荷兰从1969年开始实行消费型增值税，到1973年才真正完成。其间的四年对固定资产所含税金实行分年度逐步抵扣，抵扣比例依次为30%、30%、60%和67%。

　　总之，继续扩大增值税试点的区域和行业范围有利有弊，但总体上利要大于弊。任何急于求成、单兵突进的做法都可能带来较大的社会经济成本，因而不可取。

　　-建议：采取支持中小企业发展的税收政策

　　1.推进依法治税，营造法治公平竞争环境 一是严格税收执法。严格按照法定权限与程序执行好各项税收法律法规和政策，切实维护税法的权威性和严肃性。二是认真落实税收执法责任制。完善税收执法岗责体系，严格落实执法责任，健全执法过错责任追究制度。三是严厉查处偷税、骗税行为，整顿和规范税收秩序，营造良好的税收法治环境，维护社会正义。

　　2.征收社会保障税 我国社会保障制度改革已取得很大进展，社会保障资金的筹集方式，已由企事业单位自行提取管理转变为社会化征缴和管理。这对于深化国企改革，消除劳动力合理流动的障碍，维护社会稳定具有重要意义。但是，社保费征缴工作仍存在不少问题，需要进一步改革。为体现公平原则、体现强制性和规范性、降低征收成本、更好地与国际筹资方式接轨，改社会保障费为税，建立社会保障税制度势在必行。从国际上看，社会保障税是以纳税人的工资和薪金所得作为征税对象的一种税收，是实施社会保障制度的主要资金来源，是实现公平收入分配的有力工具。同时，社会保障税作为直接税的主力税种，可以大大提高我国直接税的比重，有利于税制结构的优化。

　　3.完善中小企业税收政策 我国作为一个人口众多的发展中国家，中小企业在经济发展中的地位和作用十分重要。税收在促进中小企业发展方面可以发挥重要作用，但目前我国的税收政策在总体上并没有把支持中小企业的发展提到应有的战略高度，主要表现在：一是政策缺乏系统性和规范性。二是税收优惠政策方式单一，范围窄，间接优惠少，造成税收优惠政策的作用受到限制。三是现行对中小企业的税收优惠政策涉及税种太少，主要集中在企业所得税方面，限制了税收对中小企业的调控范围和调控力度。四是现行中小企业税收优惠政策忽略了与其他政策手段的配合，从而难以构建起完整的中小企业政策支持体系。根据我国的国情并借鉴国外经验，可以考虑采取以下支持中小企业发展的税收政策：(一)是完善现行的增值税制，改进增值税小规模纳税人的征税规定和管理办法，维护中小企业合法权益；(二)是在建立统一的企业所得税法的过程中，应当充分体现对中小企业的税收扶持措施；(三)是通过税收政策促进中小企业扶持体系的建立与健全；(四)是优化对中小企业的税收服务体系，构建完善的中小企业税收服务体系，减轻中小企业纳税的履行成本。

　　4.制订促进高新技术产业发展的税收政策 根据税收促进高新技术产业发展的需要，结合当前我国科技税收政策措施的现状以及借鉴国外的经验，应该调整和完善我国高新技术产业税收政策：首先，考虑在我国应有一部税收促进高新技术及其产业发展的专门法规，用法律形式把税收促进高新技术及其产业发展的宗旨、原则、主要内容等确定下来。其次，加快研究和制定鼓励企业自主研制、开发和推行高新技术的税收政策，尤其要鼓励非高新技术企业对高新技术的自主开发。同时，政府在制定和完善高新技术产业的税收优惠政策时，必须加大对传统产业高技术化的税收优惠力度，以提高传统产业的技术水平，使传统产业的高技术化的步伐赶上当前高新技术产业化的步伐。另外，在生产型增值税向消费型增值税的转化还没有完成之前，可在消费税和营业税方面多做些文章，应当适当调整征税范围和税率，改进有关计税方法。

　　(课题组负责人：范剑平 执笔：胡少维、高辉清、包静)

　　仅仅是经济效益吗？

　　潘蜀健

　　无论是开发商还是提供贷款的金融机构，都把房地产项目的市场环境和经济效益评价摆在重要地位。一般而言，大家都不太关注项目的社会效益。尤其在国家投资体制改革以后，社会评价更是无人问津，摆不上台面了。房地产项目投资果然无须进行社会评价吗？2003年发生在湖南嘉禾县的商贸城事件给我们敲响了警钟，当头棒喝般告诉我们，房地产项目如同一般建设项目一样，都面临着无法回避的社会矛盾和社会风险。如果不妥善处理项目所面临的社会问题，无论项目的现金流如何漂亮，无论项目经济效益如何诱人，都有可能因其社会风险而陷入灭顶之灾。因而，作为房地产项目投资评价的核心内容，社会评价被正式提到了议事日程。

　　房地产项目社会评价是指对项目各种社会影响的识别、监测和评估，是一种以促进利益相关者对项目投资与建设活动的有效参与，优化项目建设实施方案，评估和化解项目社会风险为主要目标的评价方法。虽然早在2002年，原国家计委就建议在重大投资项目可行性论证中引入社会评价，但是由于并未作硬性规定，这项建议执行得并不好。现实的情况是，地方政府和投资者普遍尚未意识到社会评价的必要性，有些甚至持明确的反对和消极态度。目前的中国还远没有形成涵盖项目管理全过程的社会评价机制，也未开展具有普遍意义的建设项目社会评价工作。在房地产领域，由于忽略社会评价而给项目关联者(尤其是被征地拆迁户)带来损失，引发矛盾的事件屡见不鲜，有些甚至构成威胁社会稳定与社会安全的重大事件。这显然有悖于执政为民的执政理念，有悖于

和谐社会的建设目标。只有在建设项目(当然含房地产项目)开发建设的全过程推行强制性社会评价，才能维护社会公平，保护相关者合法权益，规避项目社会风险。

　　(作者是广州大学教授)

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