一个地方不是一间公司 地方与企业不能简单类比

　　秋风

　　即使在西方民主政治下，民众对掌握着权力的官僚也缺乏有效的控制手段。因此，在美国，自1970年代以来，一直有人主张在政府治理中引入企业家精神。甚至连民主党的两位智囊人物也曾经写过一本书，《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》。

　　在当代中国，一些城市政府却差不多已经成了企业家。赞美当代中国地方政府间竞争的人士，经常以企业的视角来看待、分析地方政府的行为。有人认为，“要明白中国的地区政制，我们要从一家公司或一间机构的角度入手。北京的运作我一无所知，但地区的政制，是公司制。相比之下，美国的城市，法律上不少注册是公司的，但运作程序是另一回事。”更有人形容，内地一些城市政府的首脑似乎就是城市公司的董事长和总经理。公司化的城市政府，也许很有效率，但这种效率是否能够获得政治上的正当性？

　　经济学大体认定，企业(厂商)是对市场的一种替代，至于厂商何以会替代市场，经济学家给出了各种解释。弗兰克·奈特说，通过建立企业可以减少不确定性，德姆塞茨则用专业化来解释企业的优势。但最出名的解释是科斯的交易费用理论。科斯在其名篇《企业的性质》中说，“市场的运行是有成本的，通过形成一个组织，并允许某个权威(一个‘企业家’)来支配资源，就能节约某些市场运行成本。”这就是企业存在的效率依据。

　　简单地说，企业的效率来自其企业内部的“专制”结构。诚如哈耶克所说，市场是一种偶合秩序，企业是一个“组织”。市场秩序的制度基础则是个人自由及分立的产权，依据这种产权安排，个人或企业可以各自按照自己认为合适的方式追求自己为自己所确定的目标，这些个别的、多样的目标可在市场过程中实现偶合。相反，企业是以企业产权为基础，通过一套命令-服从体系自上而下地给雇员安排工作，使之追求一个单一的目标，即股东收益最大化。

　　假如一个地方确实就是一个企业，那它必然也有这样一套架构。现实的公司化地方政府如此，大力鼓吹“经营城市”理念的一些人曾这样解释：“所谓经营城市，是从政府角度出发，运用市场经济手段，对城市的自然资源、基础设施资源、人文资源等进行优化整合和市场化运营，实现资源合理配置和高效使用，促进城市功能完善，提高城市素质。”这种观点说，城市是最大的国有资产，因而，经营城市的主体就是城市政府。据此可以说，作为一间公司的城市的基本治理结构是：城市政府依赖其对城市、对作为一个整体的城市资源的产权，统一安排城市所有资源，并自上而下地为城市每个企业和个人安排任务、以追求政府所设定的某个单一目标。

　　也就是说，那些致力于“经营城市”的公司化的地方政府以政府对整个城市的单一产权，取消、弱化了城市内部本来就存在的分立的个人与企业产权，或者刻意地压制了另外一些分立的产权的发育。这就是一些地方政府僭取了一部分本属于个人与企业的产权。据此，整个城市的资源变成政府进行赢利性活动的资本，不论其初始的权利属于谁。

　　这种安排，确实能够在短期内产生惊人的效率，尤其是可以轻易地从外部获得知识的时候。就如同厂商理论中所解释的，以企业内部的命令-服从关系取代局部市场的平等交易，可以提高效率。

　　竞争效率的正当性

　　但是，在真正的市场秩序中，企业始终只能局部地替代市场，替代市场的部分功能。探讨厂商出现的所有经济学家都假定，市场从逻辑上先于企业，且是企业活动的制度基础。整体经济效率只

　　维护这种秩序，需要同时平等地保障处于两个层面的主体的自由与权利：第一个层面是已经形成的企业的自由与权利；第二个层面则是通过企业宪法构成企业的那些要素各自的权利，资本的权利，劳工的权利。加入企业的这些要素让渡给企业的只是有限的自由与权利，一旦企业、企业的管理层越界，资本、劳工就可以向地方政府寻求救济。这一点非常重要，它让企业制度不同于奴隶制度，企业的效率具有道德上的正当性。

　　客观上，地方政府成为“企业”、彼此激烈竞争，但缺乏一个利益无涉的权利界定与保护者，因而，不大可能形成类似于市场秩序那样的地方政府间竞争秩序。任何一位学者如果要肯定所谓“财政联邦主义”或地方政府间竞争，首先就得构想出一个能够生成并有效执行约束这些竞争主体的规则的架构。而这样的执行架构在今天并不完善。

　　在另一个层面上，地方政府之间的竞争，必然扭曲一个地方内部分立的个人与企业之间的竞争。因为，地方政府以其对城市的产权，按照自己的目标来安排城市经济活动。这必然意味着，地方政府会根据自己的偏好，对不同的个人和企业分别对待。谁有助于城市的效率、有助于政绩最大化，政府就给予谁以显性或隐性补贴。

　　在正常的法治秩序下，每个人、企业、包括政府财产的产权都是十分完整的，地方政府间进行竞争的主要策略是在自己受到限制的权限内改进本地的制度环境。但在内地，一些地方政府是城市的产权所有人，它现成地可以控制各种要素，按照自己的偏好分配特权、豁免权与补贴。

　　这样，在城市内部，个人与企业在自由与权利上存在一些不平等。一个企业内部当然可以对其资源进行统筹安排，城市的董事长、总经理也正在这样做。为了保证他们所青睐的项目取得较高效率，其他项目、其他人必须让路。

　　这是那些赞美地方政府间竞争的人必须面对的一个挑战：当一些城市公司的董事长、总经理们为了政绩最大化，而损害到城市内部某些民众分立的权利时，谁来充当裁判、制止他们？假如没有这套机制，竞争效率恐怕就难以具有道德上的正当性。

　　那些设想一个地方就是一家公司、政府就是管理层、鼓吹经营城市的人，还得回答更多问题：这间公司的股东是谁？管理层通过什么途径获得权力？他们的经营活动是否对股东负责？股东对于管理层有哪些控制与监督手段？

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