刘远翔：农村土地产权制度改革事关三农大计

　　刘远翔／文

　　土地与人之间的矛盾一直是中国农村社会最突出的矛盾，人地关系紧张一直是中国农村经济发展所面临的最主要问题。自新中国成立以来中国农村经济的每一次发展，中国农村居民生活质量的每一次提高，都与中国农地产权制度的改革发展密不可分。

　　农村土地产权是由使用权、利益分享权与转让权共同组成的。农村居民家庭虽然拥有了完整的利益分享权，但其它权利并不完整。

　　中国农业土地产权制度演变及其对农村居民收入的影响

　　土地与人之间的矛盾一直是中国农村社会最突出的矛盾，人地关系紧张一直是中国农村经济发展所面临的最主要问题。自新中国成立以来中国农村经济的每一次发展，中国农村居民

生活质量的每一次提高，都与中国农地产权制度的改革发展密不可分。

　　解放初期的土地改革，实行分田到户政策，农民得到了直接占有和使用土地的权利，使其真正成为了土地的主人，这一时期农村经济得到了迅速恢复和发展，农民生活水平较解放前得到根本性的提升。1953年，中国农村开始了合作化运动，土地已被绝对平均化，不再是农民参加收入分配的根据，生产资料也折中充公。1958年，开始实行人民公社化制度，所有农民成为人民公社社员，土地个人所有制变成集体所有制，农民个人不再拥有土地。大跃进和人民公社化运动带来的农地产权制度的大规模的急剧的社会变迁，导致当时农业生产急剧下挫。1960年和1957年相比，农业产值锐减23%，农业的负增长状况一直延续到1961年。1958-1965年间，农业年平均递增不到1%，不仅使农业遭受重创，还使

中国经济付出了巨大代价。虽然20世纪60年代初因生存需要而出现的“三自一包”缓和了人民公社和农村生产力发展的矛盾，激发了农民的生产热情，使得农业生产得到一定程度上的恢复。但好景不长，1966-1978年，僵化的人民公社体制由于摧跨了农业基础层次的社会细胞，剥夺了农民的经济自主权，使农业生产长期处在徘徊状态，使得两亿多农民的生活处在极度贫困状态。1978年，中国农村开始了家庭联产承包责任制的改革。

　　土地所有权由三级所有变成了村所有，土地使用权由集体分配给农户承包，在经营上施行统一经营和分散经营相结合，在分配上使农户获得和产量相联系的收益权，即所谓“交足国家的，留够集体的，剩下的是自己的”。家庭联产承包责任制的创新在于其在保留集体所有制因素的条件下实现了农地产权的个人所有，农民重新获得了自己对土地的直接经营权，形成了一种使农民自身的生产性努力能直接与报酬挂钩的制度安排，使农民能够自觉地提高自身的生产积极性和生产效率，并自然而然的形成农业增长的内在动力。在1978-1984年间，农业平均每年增长达7.7%，此间，农民来自农业的人均生产性收入从1978年的113.50元增加到1984年的250.00元，年增长14.1%；人均纯收入从1978年的113.6元增加到1984年的355.40元，增长了165.9%，年均增长17.7%，扣除物价因素，实际年均增长16.5%；人均消费按1978年的可比价格计算，

　　1979-1984年间增长了70%，年均增长9.28%。这期间，全社会消费品零售总额的增量中，农村占62%，农村需求的扩张成为主导这一时期消费品市场扩张的主体。但是中国农村经济在经过1979-1985年增速最快的时期后，从1985年以后开始放慢。农民收入尤其是来自农业的收入持续下降，购买能力不断降低。农民来自于农业的收入，从1985年起基本呈负增长，1985-1989年分别为-2.09%、-0.32%、1.52%、-2.221%和-9.847%，平均每年负增长-2.28%。1992-1997年间，由于农产品价格调整，农民收入和消费都获得了一定程度的增长，但1997年以后，由于农产品价格下降，农村居民的人均纯收入从1997年的2090.10元增至2001年的2366.40元。在这期间，我国农民人均纯收入实际增长率分别只有4.6%、4.3%、3.8%和2.0%，出现了自改革开放以来首次连续下滑的现象。反观这个时期城镇居民收入增长状况，可以看出农民收入增长存在着巨大的不平衡性，2000年，城镇居民年人均收入为6280元，而农村居民年人均收入则只有2366.40元，两者之间的比例从1988年的2.17∶1扩大到2.79∶1。到了2001年这一差距进一步扩大到2.89∶1，成为历史之最。由此城镇居民人均纯收入已接近农村居民人均纯收入的3倍。农民收入增长的缓慢，造成了城乡消费长达10年的断层，致使结构性过剩成为我国工业和农业面临的严重困境，并由此引发了整个国民经济较长时期的衰退。

　　现阶段我国农村居民收入状况与农业土地产权制度间的联系

　　农村土地产权是由使用权、利益分享权与转让权共同组成的。农村居民家庭虽然拥有了完整的利益分享权，但其它权利并不完整。其中，村集体拥有土地的所有权，其它权利则在农户和村集体间进行不等的分割。《宪法》明文规定，中国土地实行公有制，具体有两种形式：一种是国有，一种是集体所有。《土地管理法》规定，农村集体所有者不能买卖土地产权，只能依法在一定期限内有偿出租或让渡土地使用权；也不能随意改变所属耕地的用途，因特殊情况确需征占自己所有耕地时，也必须经国家有关部门批准；即使是耕地所有者，也不能让土地荒芜。这些条文明确说明了事实：1.农民本身不直接拥有土地所有权，而是归集体所有。2.农民所拥有的经营权也是很有限的，农民不能自主改变所属耕地用途，即便是可以获得更大利益的用途。也不能使土地荒芜，即便是种田不赚钱甚至亏本。3.农民对土地没有转让处置权。不能买卖土地，即便这存在巨大利益。正是由于这些原因的存在，使得我国农村土地产权制度对农村居民的收入产生以下多方面的影响。

　　①目前的土地制度造成土地的超小规模经营。在目前家庭联产承包责任制条件下，土地很难有效集中形成规模经济。使得农民利用市场能力低、成本高、效率差，绝对的规模不经济，从而导致农业生产方式落后，生产能力有限，既不能通过扩大生产规模提高产量来增加绝对收入，也不利于通过分工的发展和技术的进步降低成本来提高相对收入。

　　②目前的土地制度容易造成农民经营土地行为的短期性。由于集体分配土地，人口的变动就要求经常性的调整土地，农民对土地的经营就难有长期打算，不愿长期投资土地，只能采取短期行为，甚至采用掠夺性经营方式，导致土地贫瘠化，不利于农业生产的持续发展，影响农民收入的长期增长。

　　③目前的土地制度不利于农民人口流动，严重影响了中国城市化进程。现有土地制度把农民束缚在土地上和城乡分割的户籍管理制度是城乡收入差距扩大的主要原因。

　　5目前的土地制度不利于农村计划生育。由于多生孩子多分土地，这在一定程度上鼓励了多生超生。土地资源的有限和农村人口的增长，不利于农民人均收入的增加。

　　⑤目前的土地制度还容易造成土地使用的浪费。根据现行土地制度的规定，土地买卖不能买卖双方直接进行交易，而要通过政府环节。买方向政府提出购买要求，政府向农民征地再卖给买方。而政府向农民征地所负补偿往往很低，并不能抵消农民出让土地的损失。

　　⑥目前的土地制度由于土地产权不明确，使导致村干部寻租牟取私利。事实上村干部在掌握一定的处置权后，就可能出现严重的代理问题。使得土地所得款项，相当一部分甚至大部分以集体名义被村干部掌握，真正分到农户手中的并不多。(作者单位：

武汉大学经济与管理学院)