外资并购：亟须制定政策的博弈

　　作者：国家信息中心政策动向课题组 胡少维 高辉清

　　自2005年以来，外资挟其强大的金融资本或产业资本在中国攻城略地，各种收购兼并活动风起云涌。

　　从趋势上来看，外资的并购面越来越大，跨行业并购也是屡见不鲜。特别是在作为股改配套政策之一的《外国投资者对上市公司战略投资管理办法》颁布并于2006年3月1日实施后，由于明确了外资可通过具有一定规模的中长期战略性并购，投资于已完成股权分置改革的上市公司和股改后新上市公司的A股股份，外资机构直接或间接入股国内上市公司增多，引发了外资并购可能危及国家经济安全的讨论。

　　利用外资的政策不会改变

　　外资在中国国民经济活动中占有重要地位，虽然中国不缺资金、不缺外汇，但缺有效运营的资本。资本形成能力的增强，需要经历相当长的过程。目前在中国就业压力很大、技术状况相对落后、企业管理水平亟待提高的情况下，仍然需要注重发挥外资的作用。这也是在国内存在巨额银行储蓄和

外汇储备的情况下仍然需要积极吸收外资的原因。

　　尽管外资在一些方面存在负面效应，但跨国公司在中国的积极作用不可否定。中长期内，积极扩大利用外资规模，提高外资质量，仍是中国外资政策的主要目标。在世界各国竞争吸引FDI环境下，积极利用外资促进中国经济增长和发展，应当是中国一项长期国策。

　　一般情况下，与新设项目进行跨国投资相比，跨国并购投资具有节省建设时间、减少资本投入、可以利用现有的营销网络获得现成技术与管理制度等优点。因此，从20世纪90年代开始，跨国并购逐渐成为全球跨国直接投资的主流方式。在目前全球每年发生的跨国直接投资额中，约60%以上是通过并购外国企业实现的。但目前我国每年吸收的巨额外资中，外资新设项目投资占有绝对份额。不过，随着外资并购政策的放宽，外资并购在外国在华投资总额中的比重无疑将呈上升趋势。

　　在“

十一五”规划中，我国提出将以收购、兼并方式加大引进外资力度，这表明我国政府在国有经济战略调整和国有企业改革过程中大胆利用外资并购方式的积极态度。2006年6月5日，

商务部颁布《关于外商举办投资性公司的补充规定》，宣布外商在中国的投资权限将进一步扩大。

　　制度为先

　　正如我们不能要求每个企业家都是活雷锋一样，我们也不能寄希望外资机构是国际战士白求恩，外资并购中国企业，本质上依然是追求利益最大化的基本经济学常识使然。因此，我们既不能把外资并购理想化，也不能将其妖魔化。积极对待、慎重选择、互利共赢，应该是我们正确的态度。

　　针对目前的外资并购，应该分层次讨论，理性分析，从而找出相应的对策。

　　比如，目前外资企业之所以在中国不断上演大规模并购，除了外资企业自身的利益驱动之外，还有一个因素是一些地方政府片面强调GDP和引资额，相信外资企业会对地方国有企业改制、地方经济增长和社会就业产生强大的推动作用。对地方政府来说，外资是最好的选择：既可完成国企改革的任务，又有招商引资的成绩。更为重要的是，长久以来的制度设计，使得可供他们选择的对象似乎也只能是外资。

　　因为背负沉重的政策性负担、冗员和陈年债务，改制迫在眉睫，需要支付的巨大成本没有着落，地方政府一般采取在产权市场招标出售国有股权以换取改制所需资金。这其中既有地方政府的急功近利，也有其许多无奈之处。

　　针对以上问题，显然需要从两个方面来解决，一方面加快政府特别是地方政府的改革，使其成为真正的以公益性为主要取向的机构，尽量少涉足经济建设领域，改变地方政府干部的考核目标体系，从以经济建设为主向社会和谐为主过渡。另一方面是在制度特别是金融制度上创新。购并的推进需要与之相匹配金融制度的改革，而中国现有的金融制度，特别是创新的制度事实上很难支持我们大规模的购并，金融制度的本身对购并是抵触的，因此需要大量制度、规则的跟进。

　　对于关于可能造成国有资产流失、甚至是腐败行为出现的问题，只有从法律层面寻求问题的答案。在我国，外资并购所选择的目标上市公司往往是资金匮乏、技术落后而暂时陷入经营困境的公司。这些上市公司急于引进外资和技术，借以摆脱经营困境，所以通常在谈判中处于劣势，出现低估公司的股票价值，外商也借机极力压价，从而导致国有股权转让价格过低。

　　同时，地方政府和合作伙伴对中央政府打“擦边球”， 或合作伙伴有腐败行为，外资企业在中国经常得到超国民待遇，比国内企业享有更多的独立性。由此有可能引发一系列不良后果，在并购中造成中方权益受损，甚至导致国有资产流失 (包括国企品牌被重组、利润转移、支付高昂技术转让费或低水平技术转让等)。类似这些问题，解决的办法只能是从健全法律法规、完善有关规则着手，因为交易本身就是一种博弈，不能因为受损就放弃，同样，腐败行为的产生很大程度上也是因为制度漏洞造成的。

　　更为重要的是，要制定鼓励企业产业整合的税收优惠措施、金融支持、法律保障，从而提升中国企业的核心竞争力。因为如果企业形不成规模和核心竞争力，无论是否存在外资并购，中国企业都可能将在日趋国际化的竞争中落败。一定的保护固然重要，但自身实力的提高才是民族产业免受冲击的根本。只有中国企业具备了与国际企业竞争的基本能力，才能够用市场的手段抵御外来企业影响中国国家经济安全的冲击性并购。

　　当然，构筑中国民族产业的基石，仅仅靠国有企业是不够的，而要同时帮助已经成为中国经济发展重要力量的民营经济，在稳健的基础上尽快做大做强，共同形成保证国家经济安全的根本性防御力量。观察我国手机、程控交换机、汽车甚至饮料等行业的发展历程，只要本土民营企业的进入障碍小，外商在行业中的主导地位就会不断弱化乃至消失，而本土民营企业的进入障碍大，我们要么直接进口外国产品要么让外商在华企业主导一个行业。因此，更多的产业对境内民间资本开放也是避免外资并购负面影响出现的一个有效举措。

　　增加透明度

　　目前的头等要务是依据国际通行规则，制定透明、稳定的外资并购政策。西方国家对重要行业的跨国并购一直实行严格的管制，包括制定法律和审查程序，实行积极的行政和法律干预。美国更是全球第一家对外资并购进行管制的国家。德国《公司法》规定，跨国收购中，当收购德国公司25%以上股权时，必须通知联邦卡特尔局；当收购产生并加强市场控制地位时，这种收购将被禁止。而韩国则在2005年生效了抵御外资恶意收购的新规则。

　　有鉴于此，应明确划定战略性行业和敏感性行业，对这些行业明确外资股比例限制；设立跨部委的外资并购联合审查机构，对项目从市场供需总量、行业发展、生产力布局、国家经济安全和社会公众的角度全面审查，必要时举行听证会；建立外商并购投资项目的例外情况评估审查机制，设立跨部门的评估审查机构，确保国家经济安全、国防安全和产业安全，防止垄断。在政策制定上，要清晰、严谨，使其具有可操作性，尽量杜绝灰色地带，给外商一个清晰的界线。

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