房产调控与土地出让金改革

　　石宝峰

　　从去年的“国八条”，到今年的“国六条”，从九部委的“十五条意见”，到银监会的“银六条”，国家对房地产业出台的调控政策不可谓不多，力度不可谓不大，然而收效还有待观望，其原因值得细究。

　　不规范的政府行为

　　我国房地产业发展过程中无不出现政府的“影子”。制定房地产产业政策，将其确定为国民经济的“支柱产业”；垄断土地供给，征地后再以招拍挂的形式出让，获得土地出让金；进行城市规划，扩大城市拆迁规模，产生大量被动性住房需求；成立以政府为背景的投资管理公司，管理政府资产，进行土地储备，直接或间接地进行房地产开发；运用政策调整房地产价格；规划并提供廉租房和经济适用房等。单独看这些政府行为，并不能认为完全是不合理的。

　　但综合起来考虑，一方面，众多行为的目标之间很多具有一致性，如扩大拆迁规模，可以产生大量新的被动住房需求，有利于搞房地产投资。这一系列政府行为综合起来看，构成了房地产开发从上游供地到终端提供住房产品的利益链条，体现了追逐经济利益的动机，类似于企业的“经营行为”。另一方面，有的行为之间存在较大冲突，如转让土地获取高额出让金与提供土地建设廉租房。在房地产业中，政府作为“经济人”的逐利性与作为公共产品提供者角色，存在一定的对立性。既要借助房地产业发展经济，又要依靠它解决基础住房保障，这种发展导向和民生导向不一致的双重目标，使得政府成了围绕房地产业所形成的利益网络中的一个关键环节。

　　“经营土地”是不规范的突出表现

　　目前，土地供应属于典型的“双轨制”。划拨地价低，政府收益少，很多公益用地、社会保障用地主要依靠此种方式；竞争性供地(招拍挂形式)价高者得地，地方政府采用此种方式收入高，有积极性。在目前的财税体制下，地方政府承担了较多的基础设施建设、社会保障等方面的事权，出于招商引资目的，有的地区还推出零地价工业用地等优惠政策，为弥补这方面的损失，并广开财源、增强财力，不少地方政府大规模开展了“经营土地”的行为。

　　土地能从三个方面为政府带来收入：一是土地出让金收入；二是包括土地直接税和房地产开发相关间接税在内的税收收入；三是利用土地进行的融资，包括土地抵押贷款和土地收益权质押贷款。取得高额的土地出让金是最直接、最便利的增加收入的手段。政府通常会将更多的划拨土地转为经营性供地，甚至采用从农民那里低价征地再转为商业用地，通过招拍挂的形式进行供应，以获取高额的土地出让金。由于政府垄断土地一级市场的供应，有的地区甚至由政府与房地产开发商共同制造“土地供应紧张”的假象，故意抬高地价，提高土地出让金，导致地价在房地产价格中的绝对数不断增大，客观上促进了住房价格的上涨。这在一些大城市体现得尤为明显。

　　调节房产价格不是政府的义务

　　除非某项资产价格的变动将导致比较严重的公共系统风险，政府通常是不能以某项资产价格作为宏观调控政策指向的。一些旨在控制房价上涨的政策，很容易被市场主体化解掉，反而成为进一步推高房价的原因。如规定对二手房五年内出售全额征收营业税，这部分营业税通常包含在售价中，由买方承担，反而推高了二手房交易价格。很多调控政策在地方难以实行，主要因为地方政府是房地产业网络中的一环。在地方贯彻有关调控政策，就如同一个人试图用双手将自己举起来一样，这种调控政策很难得到主动的实施和积极的回应，也便是逻辑之中的现象了。

　　切实履行提供基本住房保障责任

　　在推进房地产业市场化改革的前提下，政府应主要致力于提供

经济适用房和廉租房，满足中低收入阶层的基本居住需求，切实承担起向全社会提供住房“社会保障”的责任；房地产开发商主要致力于提供商品住房，满足改善住房条件、投资甚至投机等需求。前者通常是“市场失灵”的领域，需要政府在注重公平的前提下采用强制手段去实现；后者属于市场中正常的房地产供求，由市场规律而非行政手段自主调节即可。当然，国家可以采用必要的政策保证房地产市场平稳有效地运行。因此，房地产调控政策的着力点，应该放到改善基本住房保障方面，而不是一味地利用行政手段调控房地产市场中的正常供求。

　　可以从两个方面入手，一是正确引导和改善住房理念，促进形成住房的合理化需求；二是完善土地供应制度，研究改进土地出让金的分配管理工作。

　　政府要主动引导降低主流房屋套均建筑面积标准，变自有住房为租赁住房。据了解，在香港公众普遍接受70平方米左右的房屋用以满足普通居住需求，有的中产阶层也会选择此类房屋长期居住。与此相对照，据我国房地产市场信息系统数据，2006年前5个月，40个重点城市批准上市的商品住房套均建筑面积为115平方米，其中15个城市的套均建筑面积高于120平方米。在一些城市中，经济适用房大量存在130平方米甚至更大面积的

户型。这么大的人均居住面积超过了我国达到小康社会的居住标准，是不符合我国人多地少的国情的。在最近出台的一些政策中，提到套型面积90平方米的住房要达到开发总量的一定比例，这个标准还可以再降低。

　　我国的土地供应虽然已经主要采用“招拍挂”形式进行交易。但这只是市场竞争的形式，而非市场竞争的本质，仅有市场交易形式并不能导致有效配置土地资源的结果。土地市场仍然是垄断市场，垄断供应或说单一供应不仅是土地市场低效和土地高价的根本原因，也给政府经营土地提供了体制基础。要深化产权制度改革，促进土地供应主体多元化。一方面，要明确土地出让到期后的土地出让方法，鼓励存量土地入市交易，增大土地供给。另一方面，大力推动征地制度改革，对农用地转为其他用途用地直接以农民或农民集体为主体进行处置，让农民获得处置土地收益。

　　对于土地出让金的分配管理要尽快出台具体的相关政策。中央政府可以集中适当比例的土地出让金，纳入财政预算内管理，用于对地方政府持续若干年度的转移支付。通过进一步推进财税体制改革，改变地方政府事权相对财权过重的状况，扩大地方政府财源，并改善其融资机制，减弱地方政府过度依赖“经营土地”取得收入的压力。(作者单位：全国人大财经委经济室)

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