曾康霖：以科学发展观为指导发展中国扶贫性金融

　　以科学发展观为指导 发展中国扶贫性金融

　　——访西南财经大学中国金融研究中心曾康霖教授

　　-　本刊记者 林铁钢

　　记者：以科学发展观指导中国金融业发展，作为理论工作者和教育工作者，您认为我们应怎样理解、把握这一问题？

　　曾康霖：科学发展观提出后，金融业怎样以科学发展观为指导进行发展，自然是人们关心的课题。对这一课题的思考见诸文献的并不多，在理解上也存在一些不同看法。我想，我们需要准确地把握科学发展观的内涵，并按科学发展观审视我国金融业的发展。

　　科学发展观确立的是社会经济如何发展的理论，它是关于社会经济发展的一种观点、一种思路、一系列价值判断。它要讨论的是在不同的时空当中，事物为什么发展、如何发展、怎样发展，而不是讨论事物本身的存在状态以及对事物的管理、运作，所以有些问题尽管与发展相关，但不是科学发展观要讨论的范围。从金融领域来说，健全金融企业有效的内部管理机制，选择有利于金融市场竞争的经营策略，建立科学的金融业绩考核指标体系，树立良好的金融企业形象等，尽管与金融业的发展相关，但不是金融科学发展观应当包含的内容。

　　科学发展观是一种基于发展的理念和学说，它本质是以人为本，它的核心内容简单地说是协调、统筹，在协调、统筹的理念和学说指导下，寻求发展的目标，选择发展的道路，确立发展的模式。按科学发展观审视我国金融业的发展，能够从多角度考察：从金融商品的角度考察，需要审视金融商品的品种、数量、质量能否满足市场的需要；从金融企业的角度考察，需要审视金融企业的规模、速度、效益能否达到最佳状态；从金融结构的角度考察，需要审视金融组织齐不齐备，配不配套，协不协调；从金融市场的角度考察，需要审视各类市场是否互补、互替，效率高不高；从金融制度的角度考察，需要审视正规金融与非正规金融是否各尽其职，各得其所；从金融资源配置的角度考察，需要审视金融资源配置合不合理，能否实现良性循环；等等。

　　记者：您提到对科学发展观的理解是要把握“事物为什么发展、如何发展、怎样发展，而不是讨论事物本身的存在状态及其管理、运作”，颇有见地。那么，请您结合我国现实，谈谈中国金融业如何实现科学发展。

　　曾康霖：现阶段我国金融制度的安排大体分为两类，即商业性金融与政策性金融。这是基于市场经济学原理：经济社会的发展既要靠“看得见的手”，又要靠“看不见的手”确立的。

　　商业性金融的“商业性”，使其在融资中具有四个特点：特许性，即有资格融资的金融机构必须通过一定的法规程序注册、登记，这表明融通资金是有法律保障的；组织性，即资金来源与运用是通过管理层组织安排的，不是随意的；公众性，即资金服务的对象不是特定的社会成员，只要符合条件都可以成为商业性金融服务的对象，这有助于实现公平；经营性，即融资时要比较成本与收益，追求利润最大化。这四个特点，其他金融机构不具有或不完全具有。

　　相对于商业性金融而言，政策性金融有多种解释，一般是指按政府的政策导向、意图进行的融资活动，其实质是政府对金融活动的干预。政策性金融需要通过一定的部门去组织。国内外的实践表明：它能够通过财政部门去组织，也能通过设立专门的金融机构去组织。通过财政部门去组织表现为“财政投资融资”。财政投资融资与财政预算拨款不同，主要表现在它的有偿性，即政府在投融资时，使用单位必须还本付息，这不仅是因为这样的投融资其资金来源的一部分是有偿的，即政府要向出资者还本付息，而且因为需要通过这样的方式实现资金的使用效益。通过设立专门的金融机构去组织表现为银行的政策性贷款。政策性贷款相对于经营性贷款而言，它具有指令性、低利性和全局性等特点。指令性意味着非自主性，即这项业务不取决于经营管理者的选择，不是可完成可不完成，而是必须完成；低利性意味着低收益性，即从事这项业务不能考虑赚钱赔本，即使亏损也要进行；全局性意味着宏观的、长远的经济效益，这样的效益不直接表现在从事这项业务的经营管理者那里，但体现在国家和社会的整体利益之中。

　　在经济转轨时期，我国已建立政策性银行。政策性银行的业务活动从属于政府的宏观经济调控，在特定领域如物资设备、农副产品采购、基本建设、进出口等开展金融活动。政策性银行相对于商业性银行来说，有以下特点：它是财政性的金融机构，而不是企业；有特定的资金来源；不以盈利为目的；有特殊的经营管理方式；能享受到政府的优惠政策。但是，必须指出，我国已建立的三家政策性银行上述五个特点体现得不充分，这一方面是由于政府政策未到位，另一方面是因为银行管理层也不接受把它们当作政策性金融机构来对待，出现了按商业化、市场化运作的趋向，其今后怎样改革是一个有待研究的课题。

　　在我国现阶段，只有商业性金融和政策性金融是不够的，因为这两类金融能够实现企业融资和政府融资，而难以实现家庭融资、弱势群体的融资。按科学发展观的导向，从金融制度的安排既要适应社会经济发展要求又要适应社会公众需要出发，在我国现阶段还要发展互助性金融和扶贫性金融。

　　记者：除我国已有的农村信用合作社和城市信用合作社外，您所指的互助性金融是否还包括更多的内容？

　　曾康霖：互助性金融不完全是信用合作社，它作用于家庭融资，包括合作金融、社区金融、住房金融等。其载体不仅有正规金融，而且有非正规的金融，如我国一些地区已经存在的“抬会”、“银背”等民间融资形式。同时，在有组织的、正规的互助性金融中，不仅有银行，还有非银行的金融机构。所以，其特点是：不完全具有特许性、公众性和经营性，即这一部分融资活动不完全受政府法规的制约，也并非一切人符合条件都可享有，而且具有区域性、针对性和互助性，不追求利润最大化。现阶段我国虽然有众多的农村、城市信用合作社，但应当承认互助性金融比较薄弱：合作金融正在改革，但在改革中“变味”向商业性金融靠拢；社区金融正在形成；住房金融为数极少。金融的互助性以制度信任为基础，即对他人履行义务和承担责任的信赖，换句话说体现为人际信任。人际信任依托于伦理、道德。所以，要发展金融首先要强化人际信任，而人际信任的培育，一要靠道德，二要靠机制。金融的互助性主要存在于民间非组织的金融活动中。随着社会经济的发展，人际信任不是削弱了，而是增强了。所以，以科学发展观为指导，随着社会经济的发展必须培育发展正规的互助性金融和非正规的互助性金融。

　　记者：扶贫通常是财政的事，您认为“金融也要扶贫”，并提出“扶贫性金融”这个概念，理论上该如何认识？

　　曾康霖：2004年，我提出“扶贫性金融” 这一概念，并论述了“为什么要安排扶贫金融制度”。简单地说，扶贫性金融作用于弱势群体融资。它的表现形式有助学信贷、扶贫信贷等。扶贫既是政府行为，也是社会强势群体的行为，所以，把扶贫性金融纳入政策性金融，是不妥当的。当然，政府承担着主要的扶贫任务，从这个意义上说，扶贫金融具有财政的实质，金融的实现形式，或者说财政扶贫的内容以金融方式运作。扶贫性金融的载体可以是正规的金融机构和其他社会组织，也可以是非正规的社会组织和个人；可以有银行，也可以有非银行的金融机构。它不具有商业性金融和政策性金融的特点，但具有互助性金融的优点和共同点，即缓解社会成员特别是弱势群体生产和生活中的困难，具有针对性和救急性。

　　要说理论基础，可以作出以下解释。一般说来，理论基础是确立事物存在的机理，主要是回答某一事物为什么、因什么产生和发展。要阐明扶贫性金融为什么、因什么产生和发展，必须从我国现阶段的经济、金融的实际出发进行理性探讨。

　　首先，这些年来我国经济持续高速增长，但与此同时城乡居民的收入差距拉大，基尼系数在0.45以上，超过国际警戒线。收入差距拉大有各种原因，不可否认金融在拉大收入差距中起了作用。现在的问题是：金融在缩小收入分配差距中怎么定位，有何作为？回答这个问题，必须确立金融系统(包括银行)在国民经济中具有分配、再分配功能的认识，即金融活动也是一种分配机制。国民收入通过初次分配和再分配，形成政府、企业和家庭的资产，其实除国民收入外，一国的资源也存在经由分配、再分配形成各自资产的问题。金融系统在其活动中既有对国民收入、社会资源的分配，也有对国民收入、社会资源的再分配。比如，利息收支是对国民收入的初次分配，而存贷款是对金融资源的再分配等。现阶段多数人的共识是，初次分配要着力讲效率，再分配要着力讲公平，这样的理念也反映在金融领域中：在社会经济生活中，人们习惯上认为金融总是 “嫌贫爱富”，其行为总是“锦上添花”而不会“雪中送炭”。其实，这只是商业性金融领域银行家的经营理念之一，而不能概括一切金融活动。有的金融活动不以盈利为目的，如互助性金融，在国外甚至把金融活动作为

公务员的福利待遇之一，比如美国“公务员信贷联盟”对公务员发放优惠贷款。在学术研究中，学者们通常把商业银行定性为经营货币资金的金融企业，这只是商业银行展业的一个方面(当然也是重要的方面)。其实，商业银行不仅经营货币资金，而且经营风险，经营风险实质上是通过金融创新帮助社会化解、转移、消除可能带来的损失，而自己从中获取一定的手续费。在经营管理中，金融企业家们通常讲要注重效率，其实除注重效率外，也讲求公平，实行优惠的货币信贷政策、加强金融监管等，就包含着公平，实现着公平。确定金融系统的分配、再分配功能，在分配机制中既讲求效率，又注重公平，就为扶贫性金融奠定了理论基础。

　　其次，这些年来，我国货币供给量持续高速度增长，1997年至2004年M 2平均增幅达13.6%，2004年M2比1997年增加了1.79 倍，绝对额达25.4万亿元人民币。在25.4万亿元的货币供给量中货币M 1占37.76%，准货币(M2-M1 )占62.24%。这种状况表明，约有2/3的货币没有直接构成支付手段和购买手段，整体货币的流通性弱，货币供给量的流通速度趋慢。这种状况在金融系统的反映是几乎所有的银行类金融机构都是存款大于贷款，呈现出巨额的存差。巨额存差表明银行类金融机构中长期负债占比增大、负担增加，同时表明社会货币构成的变化：按马克思主义经济学的原理，在社会货币总量中有作为收入的货币和作为资金的货币，作为收入的货币成为政府、事业单位、机关团体及家庭等消费单位的支付手段和购买手段，作用于消费；作为资金的货币成为企业等生产流转单位的支付手段和购买手段，作用于生产流转。我国银行存款连年大幅度增加，在很大程度上反映了富人货币收入的增加。富人货币收入大幅增加导致贫富差距拉大，在投资领域受限的条件下，货币收入就难以转化为货币资金，而被闲置起来。这种情况，给金融系统提出了一个问题：要不要将潜在的货币收入转化为现实的货币收入，将闲置的货币收入转化为消费的货币收入？回答自然是肯定的，因为社会经济的发展最终决定于需求，消费是推动社会经济发展的根本动力。当代，银行业展业的趋向是着力扩展家庭金融，因为家庭是消费的社会基本单位。着力扩展家庭金融不仅因为富裕阶层的形成需要金融机构提供多功能服务、多种产品以供选择，而且因为中产阶层的形成，需要金融机构提供负债消费，需要

理财融资。负债消费是超前消费，也是创新消费，而创新是社会经济发展的动力。着力扩展家庭金融还必须纳入弱势群体，因为他们不仅同样需要金融机构提供多功能服务，而且也需要负债消费，通过负债消费形成人力资本，而人力资本是创新的动力和资源。这种状况表明：金融不只是调剂资金融通，也不只是将储蓄转化为投资，还同时具有将闲置的货币收入转化为现实的货币收入，使之成为购买手段、支付手段作用于消费，推动社会经济发展的功能。所以，金融必须把闲置的货币收入转化为现实的货币收入，是扶贫性金融的再一理论基础。

　　第三，从经济学的角度说，金融是以货币和有价证券为载体的经济交易行为。假定交易的供给方是资金盈余者，交易的需求方是资金短缺者，通过银行中介机构进行交易把货币资金供给予资金短缺者，则银行中介机构面临着可能的金融风险。可能的金融风险会不会成为现实的金融风险取决于资金短缺者货币收支的确定性。在市场经济条件下资金短缺者既有强势群体，也有弱势群体，由于影响因素较多，他们的货币收支都具有不确定性。金融机构在展业的选择上，如何看待和面对他们货币收支的不确定性，是至关重要的。一般说来，强势群体对付货币收支不确定性的能力强，因为他们有较多的现实的资产和储蓄。但不能简单地认为，弱势群体没有较多的现实资产和储蓄，而肯定他们对付货币收支不确定性的能力就弱。因为，货币收支的不确定性是对未来的货币收支的预期，尽管弱势群体现在弱，但不排斥他们未来会强。现实与未来的相互转化，弱与强的相互转化，是金融机构看待和面对社会成员货币收支不确定性的辩证逻辑，金融应在这样的逻辑中发挥作用。再说，货币收支的不确定性会带来风险，金融机构从事金融活动的价值之一就是为社会成员淡化风险，避免、转移风险是淡化风险的重要组成部分，但必须同时指出，补偿风险也是淡化风险的题中之义。金融机构从事补偿风险在保险业中体现得很充分，但在金融业呈混业经营趋势的今天，其他金融机构也具有补偿风险的功能。既然如此，如果弱势群体难以归还金融机构的借款，则可视为对他们的风险补偿。弱势群体面临着诸多的风险亦即不确定性，金融机构为他们淡化风险、减少不确定性，是构建和谐社会的重要内容。所以，风险补偿是扶贫性金融的又一理论基础。

　　第四，从法学的角度说，金融是以货币和有价证券的权利与义务为载体的交换。权利与义务的交换要能成立，取决于当事者的信用。信用是权利与义务的制衡。应当说，作为社会的人都是具有信用素质的，“人无信不立，事无信不成”。金融的法理基础是信用，金融活动是建立在社会人信用素质的基础上的，只要加强教育让人们拥有知识，人们都会讲信用，而不论他们是强势群体还是弱势群体。“权利与义务”的制衡，在“信用面前人人平等”，是扶贫性金融终极的理论基础。

　　总之，金融具有分配、再分配功能，必须将闲置的货币收入转化为现实的货币收入，进行风险补偿，求得权利与义务的制衡，在信用面前人人平等，组成了扶贫性金融的理论体系。

　　记者:立足上述理论体系，结合我国实际情况，您认为应怎样安排扶贫金融制度呢？

　　曾康霖：通常说制度就是“一个社会的游戏规则”，作为“社会游戏规则”，制度自然要对社会成员的行为发生约束。讨论扶贫性金融制度的安排，需要认识：我国的扶贫受到什么因素约束、扶贫性金融需求的构成、扶贫性金融供给的建立以及中国金融改革的方向。

　　我国是大国，贫富不均始终存在。现阶段是发展中国家，随着改革开放的推进，一部分人先富起来了，在收入差距拉大的条件下存在着大量的弱势群体。弱势群体是需要政府和社会关心扶持的，但不可否认，现阶段对他们的关心、扶持不够。这主要是受两大因素的影响：一是政府财力有限；二是企业家(特别是富豪企业家)社会回报缺位。政府财力有限虽然能够以人口相对众多、开销很大、财政负担很重去解释，但在我国，扶贫的财力有限与“财政支出偏好”有关。多年来，我国政府财政支出主要是保政府投资，经济建设支出在财政支出中比重一直较大，用于社会福利方面的支出是较小部分。而当代，在西方发达的市场经济国家，社会福利制度已成为现代资本主义分配制度的主要形式，社会福利支出已占到财政支出的1/ 3到1/2。

　　缩小贫富差距要靠国民收入的第三次分配。如果说第一次分配要着力讲效率，第二次分配要着力讲公平，则第三次分配要着力讲“善心”。简单地说，讲“善心”就是把自己财产的一部分捐赠出来，关心、扶持贫困人们和弱势群体。这不仅是缩小贫富差距的有效办法，而且是社会进步、文明的表现。在发达的市场经济国家如美国，已在着力发展社会慈善事业，进行国民收入的第三次分配。美国的贫富差距同样严重，但美国的富裕阶层(企业和个人)每年通过各种渠道(如各类基金会)作出的慈善公益捐助有6700多亿美元，也就是说，通过第三次分配的财富占到了美国GDP的9%。我国是发展中国家，自然不能与美国相提并论，但通过第三次分配缩小贫富差距是大势所趋，是人类社会必须的共同选择。目前在我国，慈善事业来自富豪们的捐赠微乎其微。对这种状况的解释，除了企业家赚钱来之不易、急功近利、缺乏善心外，重要的是制度和政策的安排：现阶段我国的经济不仅以国有及国有控股经济为主导而且它们是主体，它们主要是“对上负责”，在 “国有国有，政府所有”的思想观念中缺少或根本没有捐赠慈善事业的概念，而按现行的税收政策，企业家的捐款超过一定的比例是要交税的，“捐赠越多交税越多”。这表明，在我国靠国民收入的第三次分配缩小贫富差距，还要靠观念的转变、制度的安排和政策的调整。所以，在我国现阶段国力有限、政府财力不及的情况下，要借助于金融扶贫。

　　记者：扶贫就是要扶助弱势群体，那么什么是弱势群体，怎么划分？

　　曾康霖：这个问题提得好。的确，我所谓的扶贫是个广义的概念。总的说来，金融扶贫要关心、扶助弱势群体，但怎样科学地界定弱势群体是必须研究的。我们能够以现行的生活状况贫困来界定弱势群体，比如在平均生活水平以下的人群、失业享受社保的人群等；也能够以未来预期不确定、承担着较大的社会风险而不能自力消除来界定弱势群体，比如缺乏固定收入来源的人群、在市场竞争中处于弱势地位的一些个体及小型工商业者等。总之，弱势群体相对强势群体而言，它的特点是不仅要面对现行的生活和生产经营的困难，而且面临着未来的较多的不确定性。从广义来讲，没有承受力的创业投资企业特别是搞科技开发的小企业也是弱势群体，因为它们面临着较多的不确定性，承受着较大的风险。弱势群体是个发展变化的概念，但在一定时期是相对固定的，因而金融扶贫的需求也是能够确立的。弱势群体存在于一定的空间，从空间考察，扶贫金融的需求构成有：家庭扶贫性金融、行业扶贫性金融、地区扶贫性金融。

　　记者：您提出了家庭扶贫、行业扶贫、地区扶贫，涉及的面很广，在这种情况下，怎么建立金融扶贫供给呢？

　　曾康霖：金融扶贫供给的建立应按科学发展观的要求，要靠“两只手”，即既要靠市场，又要靠政府。靠市场要一步一步地走，超前违背了事物发展的规律是要受到惩罚的；靠政府则不能推出一个模式，从上到下统一执行，要承认差别，尊重下面的创造。在国外，建立可持续发展的小额信贷机构有三种模式，即升级模式、降级模式和绿色田野模式可供选择。所谓升级模式是将半正式的小额信贷机构升级为正规金融机构；所谓降级模式是主要由现有商业银行运作小额信贷业务；所谓绿色田野模式，是一开始就成立小额信贷的正规金融机构。结合我国现实，建立和发展扶贫性金融的构想，总的说来是：财政金融配合，政策性金融机构支撑，社会富裕阶层资助。也就是要培育金融资源，利用金融手段，扶助弱势群体，推动贫穷落后地区发展，让它们分享经济金融发展、改革、开放的成果。进一步说来，必须按以下思路行事：一是机构设置的区域性，即哪些地区应有这样的金融组织，哪些地区不必要有这样的金融组织，应根据需要进行统筹安排。二是组织形式的多样性和独立性，政策性金融机构是主力，商业性金融机构为辅助，但不排斥可以有扶贫银行、扶贫信用社，也可以有扶贫基金会、扶贫“金融办”。各类扶贫金融的组织形式必须独立运作，只有独立运作才有效率。三是资金来源的多元性，如财政拨款、商业借贷、社会捐赠、各方赞助。四是资金运用的规范性，即规范什么样的人群(地区、行业、家庭)能够享受扶贫金融服务，哪些人群不能享受。五是操作程序的选择性，确立不同类型的扶贫金融方式让弱势群体选择，如小额低利助学贷款、小额免利就业贷款、分期偿还生活贷款、长期扶贫开发贷款等。不同的扶贫方式，有不同的条件，不同的要求，不同的操作方式。

　　记者：请您结合我国金融制度的改革来谈谈怎样实现您提出的建立金融扶贫供给的思路。

　　曾康霖：扶贫性金融制度的安排最终要取决于金融制度的改革。我国金融制度的改革总的说来是市场化取向，市场化取向符合建立社会主义市场经济制度的要求，自然是可取的、正确的，但要看到，我国金融制度不仅存在着垄断，而且存在着雷同：组织结构的雷同、经营模式的雷同、业绩考核的雷同等。垄断排除竞争能够取得垄断利润；雷同难以突出特色，加大了展业费用。在这种情况下，扶贫性金融制度的安排，必须承认差别，整体安排，协调发展，其中特别要建立真正的政策性银行和社区性金融机构。我曾经专门撰文，提出我国现阶段需要四类金融，即商业性金融、政策性金融、互助性金融和扶贫性金融。在此架构中，一定要考虑尽快着手扶贫性金融的建设。扶贫性金融，以救急救穷、推动发展、激励奋进为目标，具有公益性、准财政性和特殊性。在特定的领域和特定的时期，创造金融资源，利用金融手段，扶助弱势群体，使这一部分人也能享受金融产品和金融服务。

　　记者：在金融扶贫供给中，您提出三种或三类扶贫性金融，能不能请您谈谈这三类扶贫性金融怎么运作？

　　曾康霖：发展小额贷款是家庭扶贫性金融的主要运作模式。小额贷款是近年来发展中国家通行的向穷人提供信贷服务，开发穷人能力的扶贫方式之一。20世纪80年代末 90年代初，联合国开发计划署、联合国农业发展基金会、福利基金会等国际组织和非国际组织，通过贷款和无偿援助，采取直接投资和间接投资等形式在我国中西部地区组织了若干小额信贷扶贫的试点；从1996年开始，我国部分省区利用扶贫贷款，积极开展了小额信贷扶贫工作；2005年，中国人民银行、财政部、劳动和社会保障部联合发出通知，在以往政策的基础上，放宽小额贷款的政策，扩大小额贷款的范围，让持有《再就业优惠证》的人降低反担保门槛享受优惠政策，以扩大就业效应。但是，实践的结果虽有成效但离预期的目标仍有距离。因为小额贷款人多面广，运作的成本高，不容易操作，难于管理，对运作主体又缺乏优惠政策，在这种情况下，“上面有积极性，下面没有积极性”。再者，我国现阶段主要是由各商业性金融机构发放小额贷款，商业性金融机构在运营中讲求成本盈利，让它们发放小额贷款必然与经营管理的目标、理念相悖。所以，要以小额贷款实现家庭扶贫金融，必须有独立的运作机制，否则效果甚微，形同虚设。

　　除小额贷款外，家庭扶贫性金融的另一运作模式便是商业性金融机构提供的助学贷款。助学贷款在国外得到大规模的发展，如在美国，助学贷款的主角是政府和学生，银行是配角，经过十多年的努力，风险很小却带来了“三赢”的局面。可是，在我国，助学贷款是近几年金融机构才开展的业务之一，而且积极性不高，原因是违约率较高，一般高达30%以上，这与学生的就业、收入水平、信用度相关。但不可否认的是与管理、政策也十分相关。助学贷款涉及面大、数额小，非常分散，怎样管理需要理顺。从政府政策来说，需要制定学生助学贷款归还的减免政策，如学生毕业后到西部、到基层工作的实行减免等。2005年，政府有关人士明确表示有这方面的考虑，这是可喜的进步。

　　在美国还有一种特殊的家庭扶贫金融模式，简单地说就是允许符合条件的家庭破产，豁免其对银行的债务。家庭破产必须依法进行，美国的家庭破产法的内容几经修改，总的精神是既防止消费者滥用破产法逃避银行债务，又维护那些资不抵债生活困难的弱势群体。尽管从债权人来看，允许家庭破产对其造成了损失，但这种损失应被看作是金融对破产家庭的扶贫，它是一种通过金融中介的社会救济。如果说对弱势群体直接贷款是顺向扶贫，则允许符合条件的家庭破产、豁免其对银行的债务是逆向扶贫，前者是主动的，后者是被动的。

　　行业扶贫性金融的运作模式，在我国现阶段主要是农业银行和农业发展银行对农业的信贷支持。当代发达的市场经济国家对农业的发展多采取政府补贴的政策，我国虽处于发展中国家但也在向着这方面迈进，财政支农资金逐年增加，不过存在管理部门多、资金分散、合力不足等问题。同时，支农资金链条长，到位率低，容易产生漏损，管理运作的成本高。在这种状况下，怎样发挥金融对农业的扶持是至关重要的。农业现代化的进程，既需要商业性金融，也需要政策性金融，我国农业发展银行虽属于政策性金融，但基于其所处的领域和服务的对象，它应当同时又具有扶贫性金融的性质。当前的问题是，怎样把农业发展银行办成真正的政策性银行，让它在行业扶贫中有效地发挥作用。有人提出把农发行定位为“建设新农村的银行”，为此要整合支农资金，扩大资金来源，发展农发行业务，建立和完善利益补偿机制，建立健全法律支持体系。这套设想从发展农发行的业务来说，是能够成立的，无可非议。但怎样把农发行建成真正的政策性银行？这似乎还不够。政策性银行是政府的银行，政府的天生职能是增进社会福利和维护公众安全，从农发行要履行政府的职能角度说，要着力于农业开发，立足于扶助弱势群体。如果把农发行定位为“建设新农村的银行”，则意味着它既从事政策性业务又从事商业性业务，这样的结果会导致“商业不商业，政策不政策”。但建立完善社会主义市场经济需要政策性金融，农村的建设、农业的发展、农民的富裕需要政策性银行支撑，中外如此，概莫能外。所以，要把农发行办成真正的政策性银行，让它在行业扶贫中有效地发挥作用，必须增强而不是削弱它的政策性。增强它的政策性就是要按政策性银行的模式运作，该享受政策优惠的必须享受，该由财政“报销”的必须“报销”，充分体现政策性银行是政府的银行。这样，才能充分实现它的扶贫金融的性质。

　　除对农业的信贷支撑外，行业扶贫性金融的运作还需要关注从事科技开发而承受力弱的小企业。科技开发是技术创新，企业在科技开发中要经历几个阶段，比如创立阶段、研究和发展阶段、市场导入阶段、增长阶段等。不同阶段资金的需求不同：创立阶段主要是对新技术的市场潜力作出基本判断，资金需求量小，通常开发者的自有资金能够满足；但研究和发展阶段资金的需求量大，大量的资金需求不可能向商业银行求助，也不可能向市场募集，因为市场前景不明朗，会遇到开发研究失败的风险，这种风险难以让商业性金融机构和金融市场的投资者接受，只能求助特殊的金融制度安排。在发达的市场经济国家如美国，对于科技开发的资金来源是通过组建创业投资基金解决的。美国的创业投资基金始于19世纪末，主要由私人和银行家筹资，1958年美国颁布《中小企业投资法案》建立了中小企业投资制度，进行科技开发的中小企业能够从中获得援助。这样的援助表明：如果科技开发研究失败由社会承担风险。在此方面，我国已有所设想，比如曾经打算推出“创业板”

股票市场，但未成为现实。所以，在讨论行业扶贫性金融中，怎样支持从事科技开发而承受力弱的小企业仍是扶贫金融的应有之义。当然，对它们的扶持不是原本意义上的“扶贫”，而是替它们分散、承担投资风险。

　　我国需要金融扶贫的地区，一般是经济落后或欠发达少数民族地区。在这些地区的一定阶段，经济不发达，金融环境欠佳：金融机构的规模偏小，资产负债状况不匹配，维持的费用高，累积的亏损大，承受风险的能力弱，但仍然需要金融机构为居民提供金融服务。为居民提供金融服务就必须耗费人力、物力、财力，在当地金融机构对耗费的成本无法承受的条件下，就需要享受特殊的政策待遇。把某些地区的金融机构享受特殊政策待遇，视作地区扶贫性金融运作的一种模式，表明金融不只是融通资金，而且提供 “公共产品”。金融服务是居民享有金融“公共产品”的一个方面，而为提供“公共产品” 耗费的成本代价是应当由政府报销的。所以，讨论地区扶贫性金融的运作模式，也就是确立这些地区金融机构提供“公共产品”进行金融服务的制度安排。

　　最后，我想再次强调的是，扶贫性金融能够存在于我国特定的时期、特定的领域，作用于特定的对象，它能够建立起激励机制和约束机制，起到采用财政扶贫方式不能起的作用。所以，以科学发展观为指导发展扶贫性金融不仅是必要的，而且是可行的。这种必要性在于金融在建立和谐社会中必须有所作为，这种可行性在于政府的改革发展、组织倡导和实施优惠政策。-

　　更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈栏目，欢迎访问新浪财经新评谈栏目。