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上一周，郑州惠济区政府建克隆版“白宫”的消息为社会大众所瞩目。据了解，在建设这些豪华“衙门”的过程中，作为区一级政府，在建设用地上却采取了明目张胆的“先斩后奏”策略，征用土地没有办理相关的审批手续。这件在6月25日国土日前曝光的丑闻极具讽刺意味，令人担忧如今在全国各地愈演愈烈的土地违法之风会渐呈泛滥之势。
据新华社最近报道，当前土地违法面广量大，国务院三令五申禁止的“以租代征”愈
演愈烈。今年通过对2004年9月以来的用地进行检查发现，一些城市的违法土地用量少的在60%左右，多的甚至达90%以上。同时，不少地方继续通过“以租代征”的方式来规避法律，大量从农村集体经济组织那里租来的违法用地没有办理农用地转用手续，甚至相当部分用地还违反了土地利用总体规划。更为严重的是，这些土地违法问题几乎都与地方政府有关，中央政令在一些地方难以贯彻落实，有令不行、有禁不止在土地问题上表现得比较明显。
违法用地比例之高，违法用地行为之猖獗，违法用地主体之特殊，均对国家法律权威形成严重挑战。法律是“中人”之道德，违法行为在立法者进行制度设计之初往往是作为低概率事件加以考量的。如此高的土地违法比例只能说明土地管理法在现实中的某种程度的失效。而“以租代征”行为的屡禁不止，同样证明国务院“红头文件”的预期目的没有达到，中央政府对土地使用的控制也堪忧。更令人担忧的是，地方政府作为中央法律和政策的执行者，本应对土地负有监管责任，但却在大力发展地方经济的热情中迷失，某种程度上成为违法用地的“猛士”。
为此，国土资源部6月14日下发了《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》，但面对“法不责众”的土地违法，面对违法用地的“各路诸侯”，该通知所规定的认真清理、严肃查处、执法检查等措施也难免让人担心其实效，我们从通知要求“到年底以前各省要查办8起以上土地违法案件”这一措施中读出的也分明是几分无奈。
针对当前土地违法的严峻形势，国家不能束手无策，也不能疲软应对，当前及今后一个时期亟须重塑法律权威，推出一系列治本之策：
一是按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求，尽快建立国家土地督察制度，由中央向地方派驻督察专员，否则，在国土资源部不可能事必躬亲的前提下，在“垂而不直”的国土资源管理体制下，试图要求地方国土资源部门“对抗”地方政府是不现实的。
二是修订土地管理法和刑法中的有关条款，增加或明确有关土地违法行为的法律责任。监察部、国土资源部虽然曾于2000年3月联合下发了《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》，但国土资源部门只有建议权而无决定权，其结果往往是“尚方宝剑”高高举起，然后又轻轻落下，处罚难以到位，像2004年的“铁本事件”毕竟也只是个案。
三是在深层次上，需要改革我国现行的土地产权制度和政绩考核机制。一方面不再让农民土地产权虚置，真正实现“风能进，雨能进，国王不能进”，为农民提供严格的产权保护，增添农民的护地动力；另一方面要建立科学的政绩考核机制，坚决纠正地方党政领导急功近利、以牺牲土地为代价换取短期发展的短视做法，彻底清除利用土地进行“权力寻租”的空间，减少地方政府的圈地动力。
作者单位：国土资源部地籍管理司
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