审计利剑缘何难阻违规频发

http://finance.sina.com.cn 2006年06月30日 22:14 中国新闻网

　　撰稿/本报评论员朱冰尧

　　近日，国家审计署公布农行2004年的审计报告。经审计，农行2004年违规经营资金高达516.09亿元，加上涉嫌犯罪等违规金额，总数超过600亿元。据审计报告显示，农行已对审计发现的重大违法违规及提示的风险问题进行了严肃查处，目前已办结22项，处理责任人95名。一位农行某省分行的高层在接受媒体采访时更是表示：“农行每年都会处理一大批人，

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从未停过。”

　　无独有偶。国家审计署在对20个省区、市　的审计调查中也发现，2005年，这些省区、市　本级预算共编报中央税收返还和补助收入3444.27亿元，仅为中央实际补助7733.65亿元的44.5%。据此计算，仅这20个省区、市　，就有逾4000亿元中央补助资金脱离省级人大的审查监督。

　　两组数据都在围绕一个主题：那就是

审计风暴年年刮，年年难阻违规发。

　　笔者注意到，针对农行出现诸多违规经营资金问题，一位农行高层竟然对媒体轻描淡写地表示：“全方位的审计之后，确实查出了不少问题，但也应该看到，有些事情是当前体制下无法避免的”，“对于未能通过的申辩，也及时进行了处理”。

　　这样的回答让人感觉似乎是，违规有理，查出再纠，600亿也没有什么了不起。据悉，审计署去年审计38个中央部门查出的问题已有95%得到纠正，其他问题正在纠正之中。通过整改，有关部门、单位上缴财政各项资金11.83亿元，追回和归还被挤占挪用的资金41.64亿元，拨付使用被滞留闲置的资金117.62亿元；有213人受到党纪政纪处分，76人被依法逮捕、起诉或判刑。

　　看样子审计的力度是够大了，处罚的程度也够重了，但问题是为什么就屡教不改呢？是审查不到位？看看农行系统的有关监督体系，似乎并非如此。农行有着极为严密的审查体系。这个体系总共分为5个层次。最高层是审计署，代表国家进行审查，同时审查也最为严格；第二层是财政专员审计。这种审计方式跟审计署的审查类似，不同的是他们代表财政部；第三层是

银监会的审计；第四层是国务院派驻各大银行的监事会对总行的全局进行监管；第五层是农行自己的内审。因此，通过这些层次的审查，基本上能够查出银行存在的问题。

　　同时，揭示出的许多问题并不是新问题。这几年，李金华的审计报告几乎每年都提到预算还不够细化、预算编制不及时等问题。由此看来，监管看似已经足够严密，问题也揭示得极为清晰，但实际情况却是违规的事情仍然频发。而要改变这样“审计--整改--违规--再审计--再整改--再违规”的恶性循环怪圈，仅仅依靠审计利剑是远远不够的。

　　因此，在改革中出现的问题就要用更大力度的改革去解决。由于农行现有的公司治理结构以及内控机制存在问题，就造成了“每年都查，每年都犯”的奇怪现象。再加之多数审计资金都是“国家给，国家用”，自然是没有人会为资金的使用效率操心了。特别是因为违规是“为了公家的事”，板子自然不能打在个人身上，充其量是个“集体决策失误”或“认识不清”，能内部处理就内部处理，只要够不上

贪污受贿，从轻处罚是一个默许的规则。

　　在这样的潜规则环境中，违规成本极低，甚至违规的决策人在内部还被看成是“会搞钱的能人”，错误的引导自然会形成错误的结果。要打破这些潜规则，就要从企业内部改革入手。中国的国有银行长期落后的重要原因之一就在于国家作为国有商业银行的名义所有者，天然带有的“公共利益”的考虑，与银行作为企业的经济性和效率性目标存在一定矛盾，必须通过股份制改造等方式还原银行的商业本来面目。

　　另一方面，还要在实际中加大监管力度。比如人大要充分发挥监督功能，积极参与预算审查监督，将关口提前；预算管理当中要形成制衡机制，不能让权力过于集中，预算的执行机构和编制机构也要充分分开；政府事权划分要明确，规范转移支付等实际资金运行的流程；等等。相信通过内外共举，审计利剑才能斩断违规频发的恶性循环链。

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