张琦：土地出让金制度改革的意义

　　国家改革和完善土地出让金制度，尤其是通过三项改革措施，将会在一定程度上减少地方政府土地出让金的分配份额，从而降低其推动价格上涨的冲动性力量。

　　6月27日《上海证券报》报道，国家有关部委正在酝酿新的宏观调控政策，而中心内容就是加紧制订土地出让金的改革方案，其中可能会从三个方面来进行，其一、把土地出让金收支纳入财政预算范畴，中央财政分享一部分，以扩大向其他地区的转移支付力度，比如中 西部省份；其二是在地方建立“国有土地收益基金”，给后任政府预留一些发展建设资金；其三、增大征地拆迁补偿和农民社会保障。尽管报道还没有得到相关部门的证实，但从其当前的现实来看，这一改革是极其必要的。

　　可以有效抑制地方政府推动房价和地价的冲动

　　正像大多数人认为的那样，中国房地产价格上涨是多种因素共同作用的结果，如有房地产供给与需求缺口的长期拉动因素，有居民收入水平提高的消费观念自身转变的因素，有房地产投资和投机资金大量介入的推动的因素、也有国家和地方政府招商引资、开发区建设等政府的主动性推动因素。也就是说，推动、拉动房价上涨的各种动力因素来自不同方面，但在这些因素中，地方政府的主动性推动是其中最重要的因素之一。而我国现行土地出让制度则是影响地方政府这种冲动的重要因素。

　　土地出让金制度是我国经济体制改革的重要成就之一，它改变了过去长期实行的土地无偿使用制度弊端，将以前无偿划拨获得的土地变成必须通过缴纳土地出让金才能获得土地使用权，活化了市场要素，实现了土地资源向土地资产的转化。土地使用权的市场化交易，通过土地出让金制度的实行，使得地方政府获得了大量收入收入来源，以此来重新进行城市基础设施建设，诸如三通一平、五通一平、七通一平，或者将土地出让金转变成地方政府进行新的开发区建设投资资金来源。这样，一方面，原有成熟开发区房地产价格上涨，使得政府的税收增加，另一方面新的开发区的房地产价格又有了未来上涨的预期。

　　2005年以来中国房地产价格持续上涨，可能并不完全是由于地方政府直接推动单一因素造成的结果。但是，当国家认为房地产价格上涨过快，并采取果断的宏观调控政策时，地方政府的不主动性干预、执行力度不大甚至有意进行庇护，则被舆论认为是2005年政策效果不大的重要原因。所以，国家改革和完善土地出让金制度，尤其是通过三项改革措施，将会在一定程度上减少地方政府土地出让金的分配份额，从而降低其推动价格上涨的冲动性力量。因为增大征地拆迁补偿和农民社会保障，就相应减少了政府获得的土地出让金份额，也就是说政府对土地出让金的自由支配权和范围受到了限制，这样，就相应降低了其推动房价和地价的冲动力。

　　有利于构建合理的土地出让金分配机制

　　众所周知，中国目前仍然实行城乡分离的土地制度，城市土地国有制，农村是土地集体所有制。应当说，这一制度本身并没有什么错，中国几十年来也一直实行着这一制度。但是，在中国实行了土地有偿化使用制度后，仍然实行原先的农民集体所有的土地必须征为国有后才能出让，显然是一种极其不平等的制度。另外，城乡分离的土地制度的一个根本性内容，就是农村土地征用制度给农民利益造成了巨大损害。即农村土地征用制度不仅将农民排斥在了土地市场之外，无法参与到房地产市场中的权益分配，而且即使在农村土地被征用中，农民也根本没有参与权和决定权。加上征地补偿标准自身的严重缺陷，即中国土地征用补偿标准“产值倍数法”，未反映目前市场经济条件下土地的资产价值，而仅仅是一种土地产值的标准，土地补偿费仅仅是土地交换价格很小的一部分。

　　近几年来，房地产价格持续上涨，房地产业成为利润最高的产业之一，企业收益、政府收益，投资和投机者收益都大大增加，但许多以前拥有土地的农民，不仅没有从中获得应该获得的收益，反而因此失去了就业保障和社会保障，这是极其不合理的。因此，改革土地出让金制度，尤其是增大征地拆迁补偿和农民社会保障，将会在一定程度上，减少农民的利益损失，使农民获得一定的补偿，对建立合理土地出让金分配机制是非常有益的一次探索，而更深远的意义就在于，它对我国进行农村土地制度改革，建立城乡统一的土地制度新模式具有巨大的促进和推动作用。当然，具体的土地出让金分配比例和结构的确定，还需要进行认真的分析研究。

　　土地“招拍挂”制度不能取消或减弱

　　有人认为，改革和完善土地出让制度的重点就是要减少、减弱甚至取消土地“招拍挂”制度。这样，才能降低地价，进而降低房价。还有很多人认为房价上涨是因为地价上涨造成的，而地价上涨是由于土地“招拍挂”比例过大，导致土地出让金过高引起了房价上涨。这种观念和认识逻辑是很片面的。因为，地价与房价是房地产价格体系的重要组成部分，二者并不是因果关系，而是一种互动的关系，这一点应该首先澄清。土地出让金制度改革是我国土地制度改革中最成功的一项，实行土地“招拍挂”是我国土地市场化改革的必然趋势，因此，用分配制度存在不合理来否决整个土地出让金制度，是不合适的。反过来说，假如取消“招拍挂”制度，再回到土地划拨或者协议出让，房地产价格就会下降吗？答案是否定的，因为那可能只会使得暗箱操作更加泛滥而不是降低房地产价格。

　　□张琦(北师大经济与资源管理研究院研究员)

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