行政手段破解行政垄断效果有限

　　日前提请全国人大常委会审议的《反垄断法》草案，设立专章对滥用行政权力排除、限制竞争作出禁止性规定。这些，很容易被人理解为该草案恢复了曾经被删除的反行政垄断的那一章。实际却并非如此。媒体所披露出来的内容确实与行政垄断有关，但它不是人们最关心的那种行政垄断。

　　在中国，尽管市场化改革已进行了20多年,但行政性垄断仍相当普遍。这种行政性垄 断大体上有两类。第一类是一般所说的行业垄断，即国家通过法律、政策授予某些国有企业以排他性经营权。石油、电信、铁路、盐业、银行、保险等行业就处于此种垄断状态。维持此种垄断的是国家的法律和政策。近年来，人们谈论最多的，正是这类国有垄断企业。

　　但是，诚如有专家所说的，破除这类垄断，严格说来是体制改革的问题，因而是一个政策性问题，而不是法律问题。令人遗憾的是，近几年来，这类改革基本停滞，甚至出现某种逆转。比如，在石油行业，民营企业一度进入原油开采与

成品油销售领域，但有些部门却以种种名义迫使民营企业退出。而目前的舆论氛围，或许有可能推动这些垄断领域的市场化进程，以市场的自由进入打破行业垄断。

　　本次反行政垄断专章所涉及的，则是另一类行政性垄断，即通常所说的地方保护主义。草案规定，行政机关和公共组织不得滥用行政权力，以采取同本地经营者不平等待遇方式，排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构；也不得滥用行政权力，妨碍商品在地区之间自由流通和充分竞争。此类垄断，均由地方政府设立。

　　应当说，对于市场的正常运转来说，此类垄断也是极端有害的，因而也是需要通过《反垄断法》予以规制的。事实上，这类垄断各级政府都可能设立，在现实中名目繁多，大多数企业也更容易受到这类垄断的损害。而且，也恰恰因为设立和维护这类垄断的政府层级较低，因而，从理论上说，这类垄断更容易规制。

　　不过，仅从目前透露出来的草案内容看，《反垄断法》要想有效地遏制这类垄断，还需要进行更深入的思考和更大胆的制度创新。

　　从计划经济时期开始，

中国经济就内在地具有地区封锁、地方保护的倾向。因为各级政府对本地经济都有强烈的控制力，而各级政府官员都有追求政绩最大化的强烈冲动，政绩的核心指标就是GDP。为实现GDP的高增长，当地政府往往可能相当随意地运用其权力，为外地商品的进入设置障碍。

　　针对这些情况，相关部门隔三差五就发动清理整顿活动，责令地方政府废除其地方保护政策，但效果甚微。原因在于，中央政府难有余暇直接清理那些实施地方保护的地方红头文件。因而，所有清理整顿活动，最终都需要各地政府来执行，而各地政府就是地方保护措施的制定者和执行者。可以说，通过行政手段来反地方政府制造的行政性垄断，注定了没有多大效果。

　　因此，反行政垄断，须在行政系统之外寻找更有效的办法。一个办法是启动法规审查制度，即由中央政府反垄断部门或遭受地方保护政策损害的公民、企业，提请全国人大常委会相关机构，审议地方政府制定的实施地方保护的法规、红头文件。全国人大常委会已经制定了法规审查的相关程序，如能启动，将成为破除地方保护的利器。

　　另一个办法就是通过个人或企业提起行政诉讼的方式，破除地方保护。在几乎所有法治与市场健全的国家，都主要依靠独立的法院系统来打破地方保护。中国目前的法院深受地方影响，法院系统要有效地履行维护全国统一大市场的责任，需要进行体制改革。在此之前，某些变通方法也会收到一定效果，比如，此类案件可以实行异地审理，或者由较高一级法院审理。

　　当然，草案所列举的地方保护措施，主要涉及妨碍商品和资本自由流动的措施，却遗忘了更为重要的一项：如何规制那些限制人员跨地区流动的地方保护和歧视对待政策，主要就是各地限制农民流入城市的政策。当然，对于这些限制人员流动的政策，有效的办法仍然是法规审查与司法诉讼。

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