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执法机构地位明晰乃反垄断法关键


http://finance.sina.com.cn 2006年06月25日 11:16 新京报

  昨天,全国人大常委会首次审议《反垄断法》草案,《反垄断法》开始进入立法程序。早在1994年,全国人大常委会就将制定《反垄断法》列入八届全国人大常委会立法规划,以后相继列入九届、十届全国人大常委会立法规划。但直到最近,国务院第139次常务会议上才出草案。而在这之后,对草案内容,社会各界仍极为关注。

  关注的焦点有两个:是否详尽规定反行政垄断;反垄断机构如何设立。相对而言,
反垄断机构条款更为重要。因为,即使不反行政垄断,而只反一般商业垄断,如果没有有效的反垄断执行体系,则该法的效果就会大打折扣。

  根据目前透露出来的草案内容,对反垄断机构的设立,草案仅规定了成立反垄断委员会,负责协调国务院不同部门间的反垄断合作;另由“国务院反垄断执法机关”来执行,但是,反垄断委员会与这个执法机构是什么样的法律关系;这个执法机关将设立在现有行政部门内部,还是单独设立成为独立执法机构;主要由行政官员主导,还是由法律与经济专家组成;是否设立分支执法机构,其内部架构如何;它的调查权、执行权有多大,是否拥有部分司法权,是否可以充当原告……凡此种种,草案还需要予以明确。

  在反垄断领域,大量执行活动由具有行政性质的机构承担。法律若不能对该机构的性质、权限、架构及其与其他部门的关系界定清晰,则该机构未来的运转将面临困难。

  更重要的是,未来将要设立的反垄断执法机构,对某些企业来说,握有毁灭性的权力。按照法治原则,此类权力必得经过法律的明确授予,该机构才可行使。强制性越大的权力、对公民个人和企业影响越大的权力,授权的法律文件越应当详尽而具体地规定。在法治较为健全的国家,每一重要政府部门及独立机构的设立,均由法律予以明确规定,机构的权力直接来自法律的明确授权。

  《反垄断法》之所以迟迟难以出台,据新华社此前报道,在于各界对涉及反垄断的一些原则性和方向性问题一直争执不下,甚至还传出了几家政府部门争夺《反垄断法》起草权的传闻。政府的每一个机构都天然有扩张权力的冲动,因而即便真的出现这种情形也并不奇怪。问题在于,面对这种情形,应以何种立法程序应对?

  我们以前常用的做法是,法律草案绕开难题,对机构先做模糊处理,待法律通过之后,再由行政部门运用其自由裁量权设立机构。但是,这种习惯不合乎权由法授的法治原则。在法律所涉及的实体问题没有找到正确的解决方案时,如果匆匆制定法律,法律将很难具有基本效力。立法的目的是为了解决问题,立法的过程就是寻找正确的解决方案的过程。只有法律体现了正确的解决方案,它才能够在颁布之后变成现实的制度,并自然地赋予执法活动以持久的动力,使它真正地影响人们的生活,从而获得人们的尊重。

  《反垄断法》的制定过程,大体上是建立我国反垄断制度的公共辩论过程。反垄断的方向、反垄断机构等重大问题,需要在《反垄断法》的起草、审议过程中逐一澄清,并最终确定一个正确的解决方案。因此,建议全国人大常委会就企业界、公众普遍关注的反行政垄断、反垄断执法机构等重大实体性问题,通过立法听证,通过与行政部门沟通,形成明确的、符合民意的解决方案,让这次立法过程推动我国建立起合理而有效的反垄断制度。

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