政府在企业融资中的作用

   □梁鸿飞

　　市场经济是资金约束型经济，企业的发展在很大程度上取决于能否获得充足而稳定的资金来源，因此，融资问题对于企业发展的重要性不言而喻。在解决企业融资问题上政府能否发挥积极作用？如何发挥作用？这些都是政策制定者应该好好思考的问题。

　　一、企业融资问题的宏观政策属性

　　从表面上看，企业融资属于企业组织内部事务，这个问题不管如何重要，终归是一个微观管理问题。在市场经济条件下，政府似乎不应该插手企业微观层面的事情，因为企业内部的微观管理问题政府管不了，管不好，也不应该管。

　　实际上，企业融资问题具有双重属性。就单个企业而言，这属于企业自身发展过程中的内部事务，与政府管理的公共事务属性迥异，政府的确不应该插手企业微观层面的融资事务。但是，就企业群体的融资状况而言，这就不是单个企业自身的内部事务了，问题已经远远超出企业的微观层面而上升到宏观经济层面，这就使企业融资问题具有公共政策事务属性。企业作为创造社会财富的群体，其融资状况如何关系到一个国家或地区经济的发展，关系到人口就业，关系到国家和地方财政收入的来源，因此，这是政府应该管而且必须管好的。

　　企业有大中小不同规模，大企业融资渠道较多，受融资问题的困扰较少，相反，中小企业（特别是创业初期的企业）融资渠道较少，经常遇到融资瓶颈。因此，从世界各国情况来看，政府对于企业融资问题的关注主要集中在中小企业融资上。以美、英、德、意、

　　日、法为代表的市场经济发达国家政府对于解决中小企业融资问题真可谓不遗余力，其政策举措已经为多数新兴经济国家纷纷所效仿。

　　二、企业融资中的“两极分化”现象与解决对策

　　受长期以来计划金融体制的影响，我国政府控制的金融机构天生具有大企业偏好和国有制偏好，对于中小企业和民营企业融资需求的反映往往比较冷漠。有统计资料表明，在过去十年间，国有银行80％以上的信贷资金投向了国有大企业，而中小企业（特别是民营中小企业）的贷款满足率不到30％。这就造成了我国企业融资中的“两极分化”现象：占我国企业绝大多数的中小型民营企业在贷款申请时备受冷落，经常面临贷款难和融资难的困境，银行贷款在这类企业的融资结构中只占有较小的比例；为数不多的国有大企业和极少数民营大企业被银行视为“优质客户”和“座上宾”，成为银行竞相贷款的对象，银行贷款在这类企业融资结构中占有较大比例。

　　国务院制订的“非公经济36条”似乎给处于融资困境中的中小型民营企业带来了福音，也似乎给解决我国企业融资中的“两极分化”问题提供了一把利器。“非公经济36条”中有一半的条文与解决民营企业融资问题有关，特别是其中提出的关于加大对非公有制经济的信贷支持力度的规定，要求“有效发挥贷款利率浮动政策的作用，引导和鼓励各金融机构从非公有制经济特点出发，开展金融产品创新，完善金融服务，切实发挥银行内设中小企业信贷部门的作用，引进信贷考核和奖惩管理方式，提高对非公有制企业的贷款比重。”这项政策对于渴望早日摆脱融资困境的民营企业来说可谓久旱遇甘霖，雪中送炭。为了贯彻落实“非公经济36条”关于解决民营企业融资问题的有关规定，银监会于2005年7月发布了《银行开展小企业贷款业务指导意见》，对于各银行如何改善对小企业的金融服务提出了具体要求。

　　但是，从实际调查了解到的情况来看，上述政策和配套措施出台以后民营企业的融资困境特别是小企业的融资“瓶颈”并没有得到明显改善。尽管这些政策和配套措施的出发点是正确的，其各项政策规定也处处体现了政府以民为本的执政理念。从公共政策的合理性和科学性的角度看，这些政策和措施完全无可挑剔。

　　一项好政策不能得到落实终究是令人遗憾的。那么，问题出在哪里呢？笔者认为，政府对于解决企业融资问题效益不彰的根本原因在于政策制定者没有真正了解目前制约企业融资问题的症结所在，对于政府解决企业融资问题的作用也认识不清。

　　三、制约民营企业融资的制度障碍及其表现

　　制约民营企业（或中小企业）融资问题的最大障碍就在于寄生在传统计划经济体制上的计划金融体制。为国有企业服务，为发挥社会主义制度下能够集中力量办几件大事的宏观政策目标服务是计划金融体制的立足点。在市场经济条件下，政府的宏观政策目标显然已经发生根本性转变，转到了发展社会生产力和促进经济社会全面协调发展上来了，政府的职能也转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来了，而我们的计划金融体制依然“风雨不动安如山”，并没有随着宏观经济目标和政府职能的转变而进行彻底的变革。

　　另一方面，在计划金融体制没有发生变革，仍然延续计划经济体制下的功能、机制和运行规则的情况下，银行体系的金融服务功能在某些层面上却发生了明显的萎缩现象。这主要表现在：

　　（一）银行贷款审批权的集中导致基层信贷萎缩。1998年以来，国有商业银行、股份制商业银行和城市商业银行实行了所谓集约化管理，贷款审批权上收到总行和支行一级，贷款审批权高度集中，银行基层分支机构几乎无权放贷。

　　（二）银行体系的机构精简，在体制上严重削弱了基层信贷服务功能。与集约化管理相适应，银行体系进行了大规模的机构精简。2002年4月24日，中国人民银行下发了《关于中资商业银行市场准入管理有关问题的通知》，要求各国有独资商业银行和股份制商业银行逐步减少分支机构层次，以“总行———分行———支行”的机构层级模式为目标，加大分支机构精简力度，银行分支机构营业部由独立经营逐步过渡到作为内设部门，而这样的内设部门更加无权从事信贷业务。

　　（三）在一级法人体制下，商业银行总行在全行范围内统一调度资金，一方面进行存款考核，片面强调“存款立行”，激励基层分支机构加大吸储力度，同时通过系统内的上存机制将相当一部分存款上划到上级行；另一方面实行授权授信制度，上收贷款审批权，将基层机构的贷款规模或存贷比核定在一个较小的范围内，县级支行在改为营业部之后基本上没有或只有很小一点贷款权，在一般情况下往往只存不贷。

　　银行分支机构的空间分布大多与民营企业和中小企业的生存空间即广大的乡镇农村地区相一致，基层金融机构的信贷萎缩意味着广大民营企业和中小企业的融资需求将很难实现，其融资困境有日益加剧的趋势。笔者在湖南某县作过实地调查，结果发现，该县2005年金融机构存款余额达到50亿元，而贷款余额仅为15亿元，存贷差35亿元被划到上级银行“集中使用”，为其他地区“服务”。当地许多企业由于贷不到款而失去了投资机会，叫苦不迭。

　　看来，要想不触及计划金融体制而解决民营企业和中小企业融资难问题，这似乎过于天真了。政府出台的解决企业融资难问题的政策如果仅仅从政策本身的合理性和科学性考虑也还远远不够，解决问题的途径还是必须从实际出发。不然的话，在地方基层金融机构已经丧失信贷功能的情况下，政府出台的改善企业融资状况的政策就没有了着力点。

　　四、政府解决民营企业融资问题的意义和作用

　　我国民营经济发展为国民经济增长做出了举世瞩目的重要贡献。从总体上来看，民营经济对我国国民经济增长的贡献率已达七成，但是，在政府控制的国有银行中民营经济实际获得的新增贷款所占份额却不足三成。这种状况是信贷资源配置扭曲的一个最直接的证明。如果从全面落实科学发展观的需要出发，真正鼓励和支持民营经济发展，那么，政府的公共政策目标中就应该包含如何消除信贷资源配置扭曲的内容，因为信贷资源配置的扭曲也是影响民营经济发展的一种体制性障碍。体制性问题的解决将极大地促进我国民营经济的发展和社会生产力水平的提高，这也许正是政府解决企业融资问题的意义所在。

　　从长远来看，要从根本上清除制约企业融资的体制性障碍，出路在于深化金融体系改革。著名经济学家J．P．斯蒂格利茨指出：金融对于经济发展具有本质作用，改革金融体系能够导致高增长和减少危机发生的可能性和严重性。因此，金融改革的深远意义毋庸置疑。从短期来看，要发挥政府在解决企业融资中的作用首先需要从实际出发，实事求是地分析问题产生的根源，并对政府在解决这些问题上所能发挥的作用有一个清醒的认识。根据笔者的观察，政府在解决企业融资问题上的作用应该包括以下几个方面：

　　第一，市场导向作用。市场导向是政府以经济手段对金融机构的信贷投向进行宏观间接调控的一种比较温和的方式。比如，政府可以对那些把资金投向

　　民营中小企业的银行实行优惠利率政策和税收政策倾斜。前几年，中国人民银行制订了针对中小企业贷款的利率浮动政策，使银行向中小企业贷款有更大的定价空间，以价格手段激励银行向中小企业进行贷款倾斜。实际上，这项政策还可以做进一步的改进，甚至可以放开中小企业贷款定价，实行协商定价机制。在税收方面，如果银行向中小企业贷款项目能够获得税收减免，可能这样的激励作用会更大。但是，到目前为止，这方面的税收倾斜政策还是空白。

　　第二，有限支持作用。有限支持是指以政府掌握的资金资源作为杠杆，通过一定数量的政府资金来吸引金融机构的配套资金，从而发挥政府资金的杠杆效应，促进金融机构对中小企业的贷款投放。比如，政府中小企业发展基金可以进一步充实和扩大，对中小企业用于购置新技术和新设备的贷款项目由政府提供1／4资金，承贷银行提供3／4配套贷款。

　　第三，抓小扶弱作用。企业融资上最需要政府支持的是它的弱小阶段，就像小孩需要保姆关照一样。为了促进民营经济发展，政府需要调整其“抓大放小”政策，转变为抓小扶弱：从促进公平竞争的需要出发，对大企业实行垄断抑制（反垄断）政策，而不是像过去那样一味地“抓”，这种所谓“抓大”实际上反而促进了大企业的垄断；对小企业实行成长扶持政策，而不是像过去那样简单地“放”，简单的“放小”无异于置那些还没有具备生存能力的中小企业于死地。市场经济发达国家的政府从来不去主动扶持强势的大企业，相反对小企业却关爱有加，这是值得我们的政府借鉴的。

　　第四，公平协调作用。在市场经济中，政府被认为是能够给市场带来公平的一种力量。在企业融资问题上也是这样。完全市场选择的结果，就可能发生弱肉强食现象。在这种情况下，民营中小企业就可能会面临一个极端恶劣的生存环境，相反，国有企业将会得到来自政府方面的更多支持因而具有某些先天的优势。显然，政府如果把自己置于不

　　同体制的企业竞争之中就会有可能失去正确判断的理智，也会因此而丧失公平的力量。要恢复市场的公平竞争，政府就应该始终站在公平的旗帜下，发挥市场裁判员的作用。

　　第五，营造环境作用。在企业融资问题上，最重要的环境就是信用环境。政府只有站在公平的位置上才能够营造出市场经济正常运行所需要的信用环境。在我国《中小企业促进法》中，从法律上规定了“县级以上人民政府和有关部门应当推进和组织建立中小企业信用担保体系，推动对中小企业的信用担保，为中小企业融资创造条件。”这似乎为政府营造企业融资的信用环境提供了法律上的依据，但是，政府“推动和组织”的结果是大量“官办”信用担保机构的设立，而这些“官办”信用担保机构参与担保的结果却给银行造成了大量的坏账和死账。因此，如果要总结经验的话，即使法律上有政府“推动和组织”的规定，也宁可由政府去“推动”而不要由政府来“组织”。实践证明，涉及微观层面市场竞争的任何经济行为政府都不应该做，也不可能做好。所以，笔者认为，在营造企业融资信用环境问题上，官助民办要比官办好，有民办就不要官办；能用民力时也可不用官助。

　　第六，体制创新作用。企业融资问题上的体制创新不是简单地把原来的国有金融体制作一些信贷权限上的重新划分和人员与机构的加加减减，而是要跳出这样一种体制，从社会资金能够最方便、最安全、最快捷地实现融通目的的需要出发，设计新的融资体制。从这个意义上说，民营企业和中小企业可能更需要草根性质的金融机构，或者说民营金融机构。我国南方某些地区已经和正在进行的金融改革试点已经为这样一种金融创新构想提供了现实的选择路径。而政府在这样一种体制创新中所能发挥的作用就是放松金融管制，让市场在资源配置和风险承担中扮演真正的主角。

　　总之，在民营企业已经成为市场经济主力军，而信贷融资又是企业融资主要来源的现实条件下，政府在解决企业融资问题上所能够发挥的作用就表现在能否消除由于体制障碍所导致的信贷资源配置扭曲以及能够在多大程度上消除这种扭曲现象。（作者系

北京大学经济学副教授）

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