公积金房贷叫好不叫座 管理体系存在致命漏洞

　　钟伟

　　住房消费从未如此牵动国人的心，有的人要求拥有自己的家，哪怕是不华丽不宽敞的一个家，其中住房公积金制，则是帮助他们完成心愿的重要金融手段。那么住房公积金制度建立10余年来，其效果如何？

　　公积金没有便捷充分发挥作用

　　根据央行的统计，截止到2005年底，个人住房贷款余额累计为1.8万亿元，其中公积金贷款为2300亿元。从居民购房使用贷款的方式来看，公积金贷款、商业性贷款和组合贷款分别占12%、75%和13%。这也就是说，尽管居民觉得商业按揭贷款利率渐渐地水涨船高，但使用商业贷款购房者仍然几乎是使用公积金贷款购房者的6倍。为什么居民会舍弃相对便宜的公积金，而去承受更为昂贵的商业按揭？可能有三种原因，一是公积金存缴余额不足，使得相当一部分职工无法享受相对便宜的公积金贷款；二是公积金存缴额足够，但有些地区公积金中心对公积金的挤占挪用，导致职工无法充分提取公积金购房；三是职工试图动用公积金贷款时，来自公积金管理中心的限制较多，支取程序冗长，导致职工不得不放弃使用。考虑到住房公积金制度的政策含义，我们需要甄别到底哪种原因导致了公积金贷款“叫好不叫座”。

　　先观察原因一，即是否由于公积金存缴不足，导致职工申请和支取不足？恐怕实情并非如此。尽管目前仍有相当一部分城市的公积金覆盖率不到50%，仍有4000万左右的职工还未参加住房公积金制度。但是，根据建设部的统计，到2005年底，全国住房公积金存缴总额为9760亿元，职工累计提取住房公积金3500亿元，使用率为35.9%。仅2005年，公积金存缴就达到了2359亿元。公积金制度累计为523.5万户职工发放个人住房贷款4599亿元。暂且忽略建设部和央行关于个人

公积金贷款余额之间的差异，很不幸的事实是，近万亿元的住房公积金中，使用率大约只有40%，因此公积金覆盖不足、归集不足是其次的问题，首要问题是目前已经存缴的近万亿元的公积金，只有不足40%的使用率，高达近6000亿元的公积金闲置,和职工的住房需求之间反差过于强烈。

　　再观察原因二，即是否由于公积金的挤占挪用，导致公积金贷款难以普及？各地公积金虽然使用率不高，但也未见得闲置，其实质不过是，本来应该为存缴者所使用的公积金，往往变成了公积金管理中心牟利的“大金库”。从目前公积金的使用结构来看，除了职工公积金提取使用之外，银行专户存款占比约为50%，投资国债约为10%，其余为公积金中心尙待收回的项目贷款、单位贷款、挤占挪用。一方面是中低收入群体殷切的住房信贷需求，另一方面竟然有差不多一半的公积金闲置在银行。

　　最后观察原因三，即是否由于公积金贷款的申请使用限制太多，环节太冗长，使得职工索性放弃了动用公积金贷款的念头？这几乎是显而易见的。目前个人公积金贷款限制多，贷款门槛太高，对职工连续缴存期限和贷款额、贷款时间有较大限制，这直接导致了公积金一方面沉淀在管理中心，另一方面却使得中低收入家庭住房需求的低成本金融支持十分脆弱。

　　看来，住房公积金不足，存缴率单一并且偏低的确是令人头疼的问题，但更令人苦恼的问题是，为造福于中低收入阶层住房消费和保障而建立的公积金，并没有便捷地、充分地运用到这个阶层身上。

　　致命的管理漏洞

　　导致这样尴尬局面的致命因素，在于公积金管理中心的制度缺陷。目前，公积金管理制度的特点，一是各地住房资金管理中心和公积金管理中心是两块牌子，一套人马，因此在政府职能部门和大型国有企业的干预下，住房资金和公积金混同使用和挪用的情况相当严重，这也是国家审计署多次审计披露出的问题。二是公积金管理中心缺乏严格的内控制度，通过内部调账、补签合同、修改合同等方式违规使用资金的情况比比皆是。甚至也不乏某些公积金管理人员卷款而逃、海外旅游，甚至豪赌、抵押挪用公积金投资炒股等现象。三是公积金管理中心的外部监管基本缺失，虽然各地成立了住房资金管理委员会，也制定了住房资金归集、使用、管理的规定，实行重大事项报告制度，但委员会形同虚设。

　　按地区、行业高度分散的公积金管理中心，支配着接近万亿元的公积金，这些公积金本身又具有长期闲置的强制性储蓄资金的特征，加上公积金管理中心内外部监管制度的缺失，相当一部分城市的住房公积金管理中心甚至从未对外公布过公积金的归集和使用情况，其效率和利益取向、其金融风险令人相当忧虑。

　　精简、便利、有效是改革目标

　　怎么办？公积金管理中心是否有必要像一些学者所倡议的那样转型为政策性金融机构？目前看来，中心的职能无非是资金归集、管理和支取等相对简单的业务，完全可以由更为专业化和更富效率的商业银行来托管上述业务。如果星罗棋布的中心不能集约化运作、不能由监管部门实施严格的外部监管的话，那么无论公积金中心被改成何种称谓，都不能改变其风险本质。

　　我的建议是，一是目前需要做实住房资金管理委员会，绝大部分住房公积金，应该转移到商业银行，委托商业银行进行相应的资金归集、支取、贷款和回收工作。二是公积金管理中心应精简撤并，考虑到目前各中心的高度分散、专业性不足、强烈的部门利益冲动，以及层出不穷的滋长生在住房公积金之上的各类经济犯罪，精简势在必行。三是住房公积金委托全国性商业银行来管理，公积金本身的长期性、闲置性和强制储蓄的特性，使得商业银行能够更有效地管理资金，也会给公积金使用者带来便利，至少职工在申请运用公积金贷款以及组合贷款时更为便捷，银行也更能把握借款人的风险特性。四是需要对公积金运用的便利化，包括尽量使得公积金贷款成为以个人为对象的贷款，而不是以户为对象的贷款；包括至少应在省和直辖市内允许跨区域办理异地公积金贷款；包括建立和公积金账户相关联的所得税免税型个人自愿住房储蓄账户；包括推动公积金贷款的

证券化机制等。

　　住房公积金管理中心存在的意义，在于维护和满足中低收入阶层住房需求，如果它们不能发挥这样的实际作用，而成为寄生在公积金之上的体系，那么它们就应该被地精简撤并。(作者为

北京师范大学金融研究中心主任)

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