地方争建银行的委屈与隐患

　　政府与银行过于紧密的关系必然导致巨额呆坏账，进而可能引致社会风险；但区域经济不平衡又需要金融配置的“逆向措施”来弥补，这似乎意味着，一些地方政府建立地方银行的要求也有其合理性。这是一个两难

　　文/本刊记者 欧国峰

　　在一个具有悠久的中央集权历史的国度，地方政府的类似“僭越”的行为天然地摆脱不掉道义上的虚弱性，譬如开银行。在绝大多数国人看来，开办银行当然是中央的特权，怎么如今地方政府也敢染指？所以地方银行还没成立几家，各路媒体的批评、“忧虑”或至少是“提醒”就嚷成了一片。

　　但“事有必至，理有固然”，地方政府热衷建立区域性银行，必有其基于现实体制的强大理由和强烈动机。所以讥评之侧，奔竞依然。

　　在华北，今年“两会”前夕，1996年以来的第一家全国性股份制商业银行——渤海银行在天津正式开业。这是一个强烈的信号。在西南，重庆提出设立“三峡库区产业银行”，以缓解三峡库区的融资困难等问题；在华中，“徽商银行”已成事实，而江西则拿出由当地三个城市商业银行和七家城市信用社重组为“江西发展银行”的方案，还考虑进一步组建农村合作银行，以及成立地方性金融控股公司；在华南，海南省在“海南发展银行”夭折后，又提出要组建一家新的地方商业银行。

　　还有的区域性商业银行酝酿了多年，最近则明显升温。关于设立“东北地方银行”的构想再度被提起，有的还提出更名为“东北振兴银行”，以顺应中央振兴东北老工业基地的政策；在陕西，“西部开发银行”之说已存在多年，“

十一五”规划中再提“坚持实施推进西部大开发”，于是顺势提出“希望国家允许建立西部开发银行”的议案。

　　从全国范围看，目前至少有三分之一的省区提出或正在筹建地方银行。

　　通过“公关”四大国有商业银行在当地的分支机，“控制”自身辖下的城市商业银行(地方政府对城市商业银行曾长期保持控股权和人事任命权)，为辖区内的项目低成本融资，这是地方政府发展经济的长期“理性”选择，也是各地金融机构的大量坏账的深层肇因。在四大国有商业银行加强内控制度、各地城市商业银行均已不堪重负的背景下，寻求建立更容易控制的、更具放贷实力(与资本充足率的监管要求相关)的地方银行，自然成为地方政府新的选择、新的追求目标。

　　在“政府主导”与“投资拉动”混合而成的粗放型增长模式已经遭到彻底否定的背景之下，地方政府却显示了如此强烈的掌控金融资源的欲望，这自然会引起舆论的广泛质疑和担忧。

　　却很少有人设身处地地替那些地方政府想一想，他们有什么难处和委屈，又有什么抱怨和期盼。倒是央行的一份调查报告在一定程度上为一部分地方政府说了几句“公道话”。

　　中西部的委屈

　　已经有媒体注意到，经济相对欠发达的中西部地区政府对建立地方银行显示了更高的热情。

　　经济发展不平衡的一个原因兼表现是金融资源的不平衡，而金融资源不平衡的突出表现，就是东部地区(典型如苏浙)存在资金“过剩”如何运用之难，而西部地区却存在从政府基建到企业运营的普遍资金匮乏之困。关于西部地区资金匮乏量的相对准确数据，央行2005年底发布了“中国西部开发金融制度改革调查”的结论，认为在未来10年里，西部的资金需求总额高达20.9万亿元；其中用于产业再生、农业振兴、农村小额信贷、产业基础设施等方面的资金分别为10.02万亿元、1.09万亿元、0.17万亿元和2.01万亿元。

　　经济欠发达地区的资金不足，既是当地本身底子薄、积累慢等原缘故；而在金融领域市场化程度提高过程中，出现的本地资金“外流”进一步恶化了这种局势。业内人士分析，这些地区资金外流的渠道主要包括：其一，商业银行地方分支机构把闲置的吸存资金上存到总行，由总行按内部资金交易价格，部分调配至东部地区有资金缺口的优质大客户手中，或者由总行统一上缴至人民银行，收取稳定的、无风险的超额存款准备金利息回报；其二，广泛分布于县及乡镇的邮政储蓄网点，吸收了农村和小城镇大部分的储蓄存款，但由于邮政储蓄此前长期不能开展信贷业务，这部分存款往往流入了大城市，特别是东部城市；其三是通过异地银行承兑汇票的贴现业务。

　　在这种恶劣的形势下，中西部地区的政府部门几乎必然要产生“建立自己的银行”的强烈冲动。

　　榜样的力量是无穷的

　　地方政府这种思维，也得到了改革初期、先发展地区经验的鼓励。

　　以上海和广东为例。这两个中国当前最发达、也是最先发达起来的地区，其在经济发展过程中，除了有国家政策倾斜，还得到了本地金融机构的大力扶持。

　　月余前，标准普尔公布了对中国内地50大商业银行的研究成果，1995年成立的上海银行以资产规模排名14。标普公布的资料显示，上海银行的贷款非常集中，至去年6月底对最大10家客户的贷款占银行资本净额的69.8%；从行业结构来看，主要分布在上海当地房地产行业。

　　不良资产缠身、正在重组的广发银行是另一个例子。为掌握其历年的信贷投向，本刊记者查阅了大量资料，得到两则相关信息：一是该行行长张光华在2003年6月11日的《南方日报》撰文称，根据该行的区域梯度发展战略，将进一步增大对广东经济发展的信贷支持，从当年起三年内投入资金800亿元，重点用于支持广东中小民营企业的发展；另有说法称，自1988年算起的10年间，在广发行累计发放的2000亿元贷款中，有90%用于支持广东经济，支持项目涉及能源、交通、通讯等诸多领域。

　　“榜样”的力量是无穷的，必然要昭示、引领后来者。以天津为例，渤海银行的成立只是天津以金融带动地方发展战略的一步棋；自戴相龙到任天津市长后，天津的金融业发展不断取得突破：将与中国人寿保险建立战略合作关系，推动设立渤海产业基金，积极引入境内外金融机构落户天津……

　　一场持久战

　　政府与银行过于紧密的关系必然导致巨额呆坏账，进而可能引致社会风险，这已是全国上下的共识；但区域经济不平衡又需要金融配置的“逆向措施”来弥补，这似乎意味着，一些地方政府建立地方银行的要求也有其内在的合理性。这是一个两难。怎么办？

　　区别政策性金融和商业性金融，是目前的一个主流共识。譬如，央行“西部开发金融制度改革调查课题组”在摸清所需资金缺口之后，设想了建立新的金融机构——西部开发银行、通过合并国开行位于西部地区的分支行成立西部开发银行、作为国开行的附属机构设立西部开发基金、设立独立的西部开发基金等多种方案，一致认为最后一种方案最佳，原因是能确保作为“西部”、“政策性”金融机构的定位。

　　但是，政策性金融不仅总量有限、投放目标也很有限，主要扶持的是具有较高公益性和外部经济性的项目，如地区性基础设施建设、环保事业、贫困地区开发事业等。这样，地方政府要发展当地经济、尤其是要支持受到政府扶持的项目和企业，就仍需要“另辟财源”。地方商业银行，再次成为地方政府怎么也忘怀不了的“财神”。

　　对于地方政府的这种“冲动”，监管部门是心知肚明，最新的对策是：设法阻断地方政府与地方商业银行之间的直接联系(如股权)，从而希望消除前者的影响。但问题在于，看对“病”并不意味着就能吃对“药”——从现状来看，监管部门的努力成效很难预料。

　　中国银监会2月下旬所颁《中资商业银行行政许可事项实施办法》规定，设立股份制商业银行法人机构的重要条件之一是：“地方政府不得向股份制商业银行投资入股，不得干预银行的日常经营。”这意味着，地方政府不仅不能直接参股新设银行，而且不能在合并城市商业银行后设立的银行中持股。但值得玩味的是，银监会并未平息争建地方银行的浪潮！究其原因，和银监会此项政策的另一个要求相关。出于对民资参股地方商业银行带来恶性关联交易的担忧，监管层提出“坚持所有权经营权分离”、只有精通银行经营管理的专业人士才能担任银行高级管理人员、而不是民资所有者“当然”入局。事实上，这种关于人事权的规定，实践中很容易给地方政府通过各种渠道干预银行人事权、进而继续控制银行留下空间。

　　放宽视野，从外部成熟市场经济国家的经验来看，地方政府与地方银行的关系始终难脱“暧昧”。据了解，日本每个县平均有2.5家地方性商业银行,其中超过3家地方银行的县有18个。由于历史原因，地方性银行与地方政府关系紧密，后果也是不良贷款数量多、比例高、增长快，经营业绩差，40%处于亏损状态。这已成为日本政府的一大难题。

　　这些，都意味着在发展经济以消除区域不平衡和防止地方政府不当染指银行之间的努力是一场持久战，也可能根本无解。

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