改革发展成果公平分享的民间思考

　　本报记者 吴红缨　实习记者 姚 伟　　重庆报道

　　改革发展成果分享成为中国迫切面临突破的难题。从“十一五”规划提出“加快推进收入分配制度改革”，到5月末中央政治局常委召开的专题会议，再度成为社会焦点。

　　西南政法大学(下称“西政”)一批学者从去年开始，着手改革发展成果分享的法律机 制课题研究，希望从法律角度，寻找解决现阶段改革主要矛盾的路径。

　　6月8日，课题组专家接受本报记者采访时表示，单纯注重私人产品分配不公并不全面，解决的思路应转移到对公共产品分配的制度重构，也有学者认为，解决之道在于权利构造的制度重构。

　　公共产品分配

　　中国从上世纪70年代末开始收入分配制度改革，主要目的是打破“平均分配”造成的不公平。20多年后，改革进入利益关系调整阶段，社会再分配不能惠及全体民众成为主要问题。

　　西政正在进行的“改革发展成果公平分享法律保障机制研究”是国家社会科学基金重大课题项目，西政于去年10月通过角逐中标，项目完成时间需三年。

　　项目首席专家、西政经济法学博导李昌麒向本报记者介绍，项目组由70多位法学专家组成，以西政学者为主。课题正处于调研阶段，希望结论立足于社会现实和数据推导，而重庆市政府也表示将为此大开“绿灯”。

　　目前，关于该课题的总体框架已有定论，侧重于九个方面的法律制度研究，包括土地利益、自然资源利益、环境利益、产业利益、劳动就业利益、社会保障利益、公共投资利益、融资体制改革成果、财税法律制度。

　　值得注意的是，上述九方面的改革成果分享更注重公共产品。而一直以来，关于分配不公的揭示，大多着眼于私人产品的分配不公，如个体收入悬殊等。

　　5月26日，中央政治局就改革收入分配制度和规范收入分配秩序问题召开会议，具体部署工作包括：深化公务员工资制度改革、逐步缩小地区间收入差距、适当向基层倾斜、完善地区津贴制度特别是艰苦边远地区津贴制度等，“构建科学合理、公平公正的社会收入分配体系”。

　　李昌麒认为，这体现了中央更注重构建纺锤型的分配格局，这种思考着眼于解决私人产品的分配不公，而未将公共产品分配的不公纳入规范视野。但后者才是造成个体收入悬殊、地区间发展不平衡的根源所在。

　　以失地农民现象为例，李昌麒称，根源是土地利益分享的不公平，其背后是土地所有权双轨制导致国民土地利益不平等，国家和集体的土地所有权主体虚化，农民与城市居民的土地使用权缺乏有力的法律保障。

　　“我们希望通过法律制度，来规范公共产品分配，从而实现分配的公平。”李昌麒说。

　　权利重构

　　学者们希望从市场、政府、法律三方面考虑制度的构建问题。

　　李昌麒称，在公共产品领域，现在存在的普遍问题，一是市场失灵，垄断、不正当竞争等加剧社会分配不公；二是政府干预失灵，政府对社会资源配置不合理，权力寻租等；三是制度障碍，存在没有制度或现有制度加剧了分配不公。

　　因此，对策包括发挥市场的自动调节作用，充分尊重市场主体的平等交易权，同时强调政府的适当干预。对应的法律制度，包括制定协调国家、企业和居民之间的利益分配关系的法律，理顺并制定中央与地方之间利益分配格局，授权政府对分配结果不公平进行干预。

　　不过，有观察人士指出，这个思路过于理想化。李昌麒坦言，这个浩大而复杂的工程面临的最大难题是对现行体制的突破。

　　项目组专家也有不同意见。以学者身份参与项目研究的重庆市发改委外经处处长周林军认为，这个机制应定位于资源配置的干预，还是制度变迁性干预，是个值得探讨的问题。前者更注重的是事后救济。

　　同样以失地农民为例，周林军指出，城市以低廉的成本占用农村土地，实现了城市的高速发展，但受损的农民连谈判的权利都没有。另一个例子是“环评”，企业占了农民的村建

化工厂，有权作“环评”的是第三方环保局，所有者农民没有发言权，也是权利的问题。

　　周林军认为，分享改革发展成果的制度，建立在权利的基础上，失去这个基础，就谈不上分享，而权利的重新构建正是制度变迁干预的重心所在。

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