地方财政困难与财政体制改革

http://finance.sina.com.cn 2006年06月08日 08:52 中国经济时报

　　■学人新论■张爱龙

　　“分税制”财政体制与地方财政困难

　　1994年我国实施的税制改革和“分税制”财政体制改革，是试图在既定的政府职能以及各级政府职能划分的前提下，基本上以税种来划分中央政府与地方政府的财权和收入。

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在中央政府与省级政府之间的收入划分确定以后，省级政府又与省级以下的地方政府实施了划分收入的“分税制”财政体制。

　　在这种“双层”的分税制下，由于政府的事权以及各级政府的事权划分未能予以规范，由于“分税制”财政体制改革的发动者是上级政府，下级政府没有多大的发言权，结果是：１在与下级地方政府划分财权和收入时，上级政府是以既按税种又按企业隶属关系这种不规范的方式进行的。这样，往往是上级政府首先把好的税源、稳定可靠的税种的征收权掌握在自己手中；２政府的事权以及各级政府之间事权划分的不规范使得上级政府常常将支出的责任以行政命令的方式安排给下级政府。比如上级政府常常出台在预算中没有的增支政策，而具体的支出却要下级政府安排。在转移支付制度不很规范健全的条件下，两方面综合作用的结果就是政府的级次越低，其财政的困难就越大。目前，全国绝大多数地方财政特别是省级以下地方财政困难是一个不争的客观事实。

　　如何解决现存的地方财政困难问题，从理论界与实际部门来看，主要是要求改革财政体制，即调整地方政府的事权范围、扩大地方政府的财权和财力、给予地方政府税收立法权和公债发行权以及改革上级政府对下级政府的转移支付制度。

　　地方政府事权范围的调整

　　从理论上说，事权的划分应该按照“受益范围原则”和“目标效益原则”进行。所谓受益范围原则，是指政府的事权范围要由公共产品和服务的受益范围来决定，即如果某些公共产品和服务的受益范围等于或小于某一级政府的行政管辖范围，那么，这些公共产品和服务就应该由该级政府提供，也即提供这些公共产品和服务就是该级政府的事权。由于不同的公共产品和服务有不同的受益范围，因此，不同级次的政府就有不同的事权范围；所谓目标效果原则，是指适合哪级政府提供的公共产品和服务就由哪级政府提供，或者说是指根据不同级次政府提供公共产品和服务的目标效果，确定公共产品和服务在不同级次政府之间分配。

　　从实际看，我国政府间职能的划分似乎一直没有明确的法律规定。有关政府职能划分的依据我们可以从两个地方找到：一是《中华人民共和国宪法》，其中有对作为我国中央政府的国务院以及作为地方政府的县级以上与县级以下人民政府的职权规定。在那里，不同级次政府、特别是地方政府职权的划分都是粗线条的。《宪法》第８９条规定了中央人民政府——国务院的１８项职权，这些职权主要可归纳为国防、外交、全国行政、经济和社会发展计划、国家预算、民族、公安、司法行政、监察、民政、教育、科学、文化、卫生、体育、计划生育、经济、城乡建设、决定省级的区域划分和地（市）级、县（市）级的建置和区域划分、制定行政法规等。第１０７条也规定了县级以上地方各级政府和乡镇级政府的职权，县级以上地方各级政府的职权主要有经济、教育、科学、文化、卫生、体育、城乡建设、财政、民政、公安、民族、司法行政、监察、计划生育、决定乡镇级的建置和区域划分等。而乡镇级政府的职权只有“执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”简单的两句话。二是我国政府的预算收支科目，其中具体确定了政府的支出范围。由于我国预算收支科目是全国统一的，实际上，在２００１年预算支出的１５类财政支出中，从中央政府到省级政府、再到地（市）级政府、县（市）级政府，几乎所有的财政支出内容都是一样的。这使得我们很难从这里获得各级政府职能分工的详细情况。

　　从解决地方财政困难的角度来看，首先，应该把地方政府、特别是县乡政府现在承担的某些职责，由省级政府与中央政府共同承担。比如，义务教育的责任主要是由县级政府来承担的；其次，应该改革那些上级定法律、出政策，下级掏票子的做法，如政策性增资、专项补助配套、法定支出等。

　　地方政府财权、财力的扩大

　　在宏观税率一定的条件下，政府之间财权和收入划分的实质就是分割这块既定的财政总收入“蛋糕”。中央政府作为一整套的政权机构是国家的代表，它对国家的管理是通过政治的、法律的、行政的、经济的等力量进行的。而地方政府作为某一地区的社会事务管理者，所有的经济活动都发生在地方政府的管辖范围之下。虽然中央政府也有一部分经济活动，比如国有企业，但这部分经济活动也是发生在某一地方政府的管辖范围之内的，只不过从行政上规定它是归属于中央政府而已。所以，中央政府与地方政府之间财权和收入划分的问题，也可以看作是中央政府与经济活动所在地的地方政府确定各自以何种形式、多大比例从共同的经济活动中取得履行各自职能所需收入的问题。

　　一般说来，中央政府取得收入的方式有两种：一种是以单独的形式，比如税收、收费等取得与其所履行职能相适应的收入，另一种是先由地方政府取得收入，然后由地方政府以一定的方式将其所取得的收入上缴中央。在第二种方式下，中央政府往往也有一定单独的收入形式。不论第一种方式还是第二种方式，都必须解决这样一个问题，即地方政府应该拥有稳定的足以使它能履行其所承担职责的财权和收入。由于不同地方社会经济发展不均衡，由于中央政府是地方政府所拥有的财权和财力的直接决定者，所以，在以上两种方式中都可能存在地方政府的收入不能满足其履行职能的支出需要而要由中央政府给予补助的情况。

　　从我国的历史发展、文化传统、民族结构、国家规模、现实政体来看，我国现在仍然是一个“集权型”的国家。在明确界定政府职能并合理划分各级政府职能的前提下，中央政府和地方政府之间财政和收入的划分应遵循“财权相对集中、财力相对分散”的原则。所谓财权相对集中，是指中央政府要集中绝对大的财权，使中央财政收入在国家财政总收入中占有较大的比重；所谓财力相对分散，是指地方政府要有比较大的财力，使地方财政支出在国家财政总支出中占有较大的比重。财权的集中可以保证国家的完整和社会的稳定，保证中央政府职能的实现和中央政令的贯彻执行；财力的相对分散可以保证地方政府能履行其基本职责，保证地方政府的行为与中央政府的政策意图保持一致。按照上述原则划分并不意味着不给地方政府稳定的财权和财力，但地方政府所拥有的财权和财力不一定和它们的事权和支出是对等的，实际的情况往往会出现前者小于后者的情况，这样有利于上级政府对下级政府的控制。在这里，科学规范的转移支付制度是保证“财权相对集中、财力相对分散”原则得以贯彻的基础条件和二者衔接的必需环节。

　　地方政府中的省级政府与其下级政府在财权和收入的划分上也应该遵循以上原则。

　　地方政府的税收立法权问题

　　地方政府是否拥有税收立法权与地方政府的财权和收入并不存在必然的因果关系，决定地方政府财权和收入的是以中央政府为主确定的中央和地方的财政体制。即使地方政府没有税收立法权，只要中央政府通过财政体制将更多的收入划分给地方政府，地方政府也可以有较大的财权和收入。是否应给地方政府税收立法权，是谈论较多的一个问题。不少人认为，中央对地方税收控制过严，地方政府不能按本地居民的需求决定税率和所提供的公共产品和服务，这样就失去了设置地方税的意义，而且地方政府会通过诸如减免税、收费等变通的办法来调节有效税率。其实，在分割国家财政总收入上，中央政府和地方政府永远是一对利益矛盾体，双方的经济利益存在此消彼长的关系。

　　我们认为，能否给予地方政府税收立法权的关键之点有二：一是给予地方税收立法权是否有助于提高税收效率；二是给予地方政府税收立法权后是否有相应的制约机制和足够的监督力量，以防止地方政府滥用税权。第二点是关键的关键，第二点做不到或做不好，第一点就无法做得到或做得好。这两点做不到或做不好，给地方政府税收立法权就没有积极意义。

　　对地方政府的经济行为能够进行监督和制约的直接力量来自两个方面：一是中央政府，二是地方立法机关。由于中央政府的人力、精力所限，难以对全国数量庞大的各级地方政府实施全面细致的行政监督。地方立法机关对地方政府的监督和制约是日常的、具体的、实在的。但我国目前的大多数地方立法机关还做不到这一点。

　　因此，在监督制约机制不完善的情况下，我们认为还不具备给予地方政府税收立法权的条件和基础。现在社会上的乱收费、乱罚款、乱摊派这“三乱”基本上属于政府行为。“三乱”为害，其害无穷，但还没有找到一个长效机制可以对它们实施制约乃至制止。还有，地方政府会通过诸如减免税、收费等变通的办法来调节有效税率，这说明对地方政府的经济行为缺乏有效规范的事实是存在的，这个问题不解决，就没有给予地方政府税收立法权的基础和依据，一些地方政府也缺乏行使好税收立法权的自控力。

　　地方政府债券的发行权问题

　　地方政府债券的发行权问题与地方政府的税收立法权问题是属于同一类性质的问题，两者有相同之处，也有不同的地方。相同之处是地方政府举债同样存在制约和监督的问题，如果没有制约和监督，政府举债也会成为或变相地成为强制的摊派，这在我国不是没有先例的。不同之处是，征税属政府无偿取得收入，举债是政府有偿借入款项。世界上许多国家的地方政府都拥有发行债券的权力，因为那些国家的地方政府发行债券是有严格的国家法律和地方法律的限制、有有效的地方立法机关的监督和制约的。我国现在是在国家《预算法》不允许地方政府发行债券而地方政府实际上已大量举债的情况下讨论给地方政府债券发行权的问题，这就是圈内人士所说的“开前门，堵后门”的问题。

　　我国地方政府大规模的举债有其客观的体制原因，也有相当程度的合理性。为了解决地方政府业已存在大量债务这样的现实问题，原则上可以给予地方政府发行债券的权力。但如果允许地方政府举债而又缺乏有效的监督与控制，地方债务规模很可能会急剧膨胀，当地方政府无力履行偿债义务时，地方政府的偿债“包袱”最终还得由中央政府来背，这会大大增加中央财政乃至国家财政的风险。因此，为了使地方政府债券的发行一开始就能纳入规范化渠道，一些基础性的工作必须做在前头：

　　（一）立法。对地方政府发行债券进行立法（或修改《预算法》使地方政府债券的发行合法化），以法律的形式对地方政府发行债券的条件、形式、规模、结构、利率、用途、偿还等内容做出明确规定。

　　（二）监控。加强中央政府对地方政府债券发行的控制与监督，中央政府有关部门要制定出一整套地方政府举债的指标体系来，对地方政府的举债计划进行严格的审批，以此将地方的债务活动纳入中央的统一管理之下。

　　（三）实施。地方政府的信誉是地方政府发行债券的担保，而地方经济的发展水平则是地方政府信誉的重要基础。经济发展水平高的地区，政府的财政收入也相对充裕一些。在这样的地区，社会公众对政府偿债能力就具有比较大的信心，就愿意认购政府债券；在经济落后的地区，政府的财政就相对困难一些，社会公众对政府偿债的能力缺乏信心而不愿意认购。特别是在政府债券多元化的格局下，不同级次、不同地区政府债券的信誉可能存在差别，这样就会产生不同的政府债券发行难易不一样的情况。所以，在允许地方政府发行债券的同时，还要在确定有权发行债权的地方政府级次的基础上，甄别地方政府有无条件和能力发行债券。在甄别以后，应首先让那些有条件和能力的地方政府发行债券。目前我国有条件发行债权的地方政府应该是省级政府和一些经济比较发达、财政状况比较好的市县级政府。

　　（四）配套。要逐步进行政治体制的改革，使地方立法机关能从本地居民的利益出发，对地方政府的行为行使有效的监督与制约，使地方政府的举债活动能真正反映社会公众的意愿。

　　政府转移支付制度的改革

　　应该说，我国的财政转移支付制度，不论是中央对地方的转移支付制度还是地方上级对下级的转移支付制度，都在形式上和内容上逐步采用“因数法”或增加了以“因数法”确定转移支付量的比重。这表明我国的财政体制、特别是我国的财政转移支付制度正逐步向着与社会主义市场经济相适应的财政体制和财政转移支付制度方向转变。但由于我国现行的财政体制还属于一种过渡型的财政体制，在财政转移支付制度上存在多种形式的转移支付方式，而且真正按“因数法”确定的转移支付数额所占的比重还不是很大。所以政府之间转移支付制度的规范还有好多的工作要做。

　　（一）根据各地社会、经济发展水平和财政收入水平，将地方政府分为财政状况好的、财政状况一般的和财政状况差的三类。财政状况好的是指那些经济发展水平比较高、财政收入比较充裕，其自有财力在满足其基本支出需要后还有结余的地方；财政状况一般的是指那些经济发展水平一般、财政收入不是很充裕，但其自有财力可以满足其基本支出需要的地方；财政状况差的是指那些经济发展水平比较差、财政收入不是很充裕，且其自有财力不能满足其基本支出需要的地方。这里的“基本支出需要”，是指该级政府提供基本的公共产品和服务对支出的需求。

　　（二）对地方政府的转移支付应该包括三大类：一是用于基本支出需要的转移支付，其目的在于保证地方政府能够提供最基本的公共产品和服务；二是用于某些具有全省性的或跨区域性的事业和项目的转移支付，其目的在于提供跨区域的公共产品和服务；三是用于上级

宏观调控或特殊政策目的的转移支付，其目的在于实现上级政府的某些政策目标。对于第二、三类转移支付而言，它们具有“普惠制”的特点，即所有涉及到的地方可能都得到相应的转移支付额；对于第一类转移支付而言，它是“特惠制”的，即只有那些收入不足以满足其基本支出需求的地方才可以得到。

　　（三）在目前我国省级财政对省级以下地方财政的转移支付中，各种专项补助占了很大的比重。专项补助都是带有要求的补助，即是指定了资金用途的补助，它属于有条件转移支付的内容，专项补多了，一般性补助，即无条件补助自然就少了。由于缺乏严格规范的下拨程序，这使得专项补助的下拨存在很大的人为因素，这不仅会加大下级政府得到专项补助的成本、降低专项补助的财政效率，而且有可能产生腐败现象。所以，应该逐步地减少专项补助的范围和数量，相应地增加一般性补助的范围和数量。专项补助的调减涉及到相关部门既得利益的调整，应结合政府职能转变和机构改革，妥善处理好这一问题。

　　（四）上述“普惠制”的两类转移支付属于有条件转移支付的内容，对于这两类转移支付可以分别情况采用配套拨款和非配套拨款的方式。以配套拨款和非配套拨款的方式进行转移支付，其目的都是要求下级地方政府完成一定的事业或项目，即转移支付资金是指定用途的。但配套拨款不仅指定了资金用途，而且还要求下级地方政府配套一定比例的资金。比如，跨某几个县、市的公路建设项目，就是省级财政在对该项目给予资金补助的同时，还要求相关的县、市自己承担一定数额的建设资金；非配套拨款则是只指定资金的用途而不要求下级地方政府配套资金。

　　（作者单位：山西财经大学财政金融学院）

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