中国反垄断法：一部注重整体协调的法律

　　◎黄勇

　　反垄断法作为“市场经济宪章”，其对市场经济体制所带来的巨大影响不言而喻。当今世界各国无一不是将反垄断法作为经济领域最重要的法律来加以运作。中国反垄断法的立法过程也受到了愈加广泛的关注，在这一过程中，出现了许许多多的声音，除了提升社会整体福利、反对限制竞争行为、保护消费者以外，还有人提出保护中小企业、保护国有企业、 保障外资准入等等也应当成为反垄断法的重要任务。也许在许多人的观念中，反垄断法似乎是一部万能法，只要是在中国经济领域所涉及的相关问题，都能够依赖于反垄断法来加以解决。这种种论调不仅让人们产生疑惑，反垄断法究竟应当是一部什么样的法律呢？它能够解决人们所期待的这种种问题吗？

　　我们有必要澄清对反垄断法认识上的误区。我们认为，中国反垄断法不是万能法，它的价值目标不是多重的；在其所应当实现的价值目标范围内，它是一部注重整体协调的法律。

　　一、反垄断法的价值目标

　　把握中国反垄断法需要注重整体协调的特质，我们首先应当明确反垄断法的价值目标。从世界各国反垄断法的发展脉络我们可以看到，反垄断法所保护的是一种“竞争秩序而非竞争者”，通过对竞争格局的保护来实现经济效率的最大化、技术创新和保护消费者等种种目标，各国在制订反垄断法过程中不可避免地会融合带有浓厚国家和民族色彩的希望、历史、文化和制度等多种价值观。但我们自始至终应当明确，反垄断法保护竞争，并不意味着它将以所有与竞争相关的问题作为规制对象。反垄断法作为一个国家竞争政策的体现，它的价值目标是单一的，即通过保护有效竞争来促进经济效率和保护消费者福利。我们不应当赋予反垄断法太多任务，反垄断法也不可能解决所有问题。产业政策、贸易政策和经济安全问题并不可能由反垄断法来一并解决，而应当交由产业、贸易和经济安全领域的法律去解决。例如在美国由外资进入而产生的国家经济安全问题，就是由专门的外国投资管理法律来解决而不是由反垄断法解决的。尽管冲突可能存在，竞争政策的涉及领域也可能日渐宽广，但在现阶段，只有明确反垄断立法理念和立法目的上的这种定位，才可能为中国反垄断法的出台和顺利实施赢得广阔的空间。

　　二、反垄断法需要注重整体

　　协调的若干方面

　　在制定和未来实施反垄断法的过程中，要把握好几个法律关系的调整问题。这些问题在我们起草之初就提出了，而且现在声音也越来越集中在这几个问题上，这些问题突出体现了中国反垄断法所必须具备的整体协调性。

　　1、与产业政策的协调

　　反垄断法是一个国家竞争政策法律化的产物，它和产业政策的协调本质上就是竞争政策和产业政策的协调问题。竞争政策和产业政策的关系其实是很微妙的。从取向上看，竞争政策是政府将促进经济效率和提升社会福利的任务交给市场规律这只“看不见的手”，自己只负责构建框架来约束限制竞争的行为发生；而产业政策是政府这只“看得见的手”自己来完成任务，强调的不是如何维护有效竞争的市场结构和市场秩序，而是如何实施对特定行业的管理、如何促进特定产业的发展和国家产业结构的优化。究二者关系的实质，就是促进经济效率市场和政府谁优先的问题。那么究竟应当由谁来决定经济如何发展，是市场还是政府？这一问题其实自我国开始推行市场经济体制改革以来就已经得到了明确的解答，即在市场经济中，市场始终是资源配置的基础性方式，政府的过多干预只能使扭曲市场的价格信号，损害市场的运行效率，破坏市场竞争，最终对整体经济发展水平造成恶劣影响。西方经济发达国家的发展经验也充分说明了这一点。因此，我们有理由认为，在完全的市场经济体制下，在充分发展的市场经济结构中，竞争政策是处于核心地位的，产业政策只能在坚持竞争政策的基础性作用的前提下才能得以实施。在二者发生冲突时，竞争政策优先。

　　但是，需要指出的是，竞争政策优先的观点是有前提性条件的。对于像中国这样的政府主导型发展中国家，经济体制尚处于转轨阶段，经济水平和发达国家有很大差距，产业结构不合理也不健全，市场经济体制并未完全建立，产业政策的重要性是不容忽视的。我们不能否认，在一些政府主导型的经济后发展国家(如日本、韩国)中，产业政策曾经发挥了积极而有效的作用。我国近十年来的经济发展经验也表明，符合市场规律的产业政策，确实可能对鼓励我国某些领域的产业迅速发展、调整产业结构的合理化起到有效和积极的作用。所以，在中国目前经济转轨阶段，竞争政策和产业政策二者都是不可或缺的。就其两者之间沟通和协调来看，确保竞争政策优先，能够充分保护市场竞争格局、保障市场对资源配置的基础性作用得以发挥。产业政策必须在符合竞争政策的前提下才能加以运用，产业政策的制定和实施应当确保对竞争的最小损害原则。另一方面，可以通过对经济效率因素的积极考虑为产业政策与竞争政策相互连通提供渠道。例如在企业并购的反垄断审查中所必须的经济效率因素的考虑，完全可以将国家产业政策的态度纳入考察的范畴，这种考察是一种潜在的调控态度和裁量，也很好地避免了反垄断法本身的刚性作用和可能引发的外部影响。

　　2、与贸易政策的协调

　　贸易政策与竞争政策是WTO1996年新加坡部长会议提出的议题，目前我国出现了越来越多的案例，贸易政策与竞争政策的协调迫在眉睫。我们从反垄断法的角度来看，贸易政策和反垄断法的冲突主要体现在贸易救济措施方面，诸如反倾销措施、反补贴措施和保障措施等，出于保护竞争者、贸易保护等理念上的考虑，这些措施都与反垄断法的价值和目标存在明显冲突。举个最简单的例子，我国产品出口过程中由于价格偏低，可能引发其它国家征收反倾销税问题，而当我们的行业协会为了应对此调查，要求所有企业共同把价格提高的时候，外国企业或相关机构则以违反反垄断法——价格垄断共谋的行为——为诉因对我国行业协会和参与定价的相关企业提起诉讼，更严重者还可能涉及刑事法律制裁。从这里我们可以看到，由于贸易政策的出发角度不同，其与竞争政策的冲突不可避免。然而，面对复杂的经济全球化进程和国家间竞争，贸易政策对于刚刚加入WTO的中国来说又具有非同寻常的意义。因而，反垄断法对与贸易政策进行协调的考虑是必须的。

　　结合我国的实际情况，我们认为，反垄断法和贸易政策进行协调的整体框架构建应当坚持以下原则。首先，在立法和政策制定上坚持竞争政策优先，确保我国的贸易政策和竞争政策保持一致。其次，在政策和法律实施上，必须建立确保竞争政策优先的机构和制度，如统一、独立、权威的反垄断主管机构的建立及与贸易政策制定部门之间的协调机制建立等。第三，在贸易救济措施的实施中应当将竞争政策引入其中。比如在进行反倾销、反补贴和保障措施的调查和裁定过程中，可将竞争政策纳入社会公共利益范围内予以考虑，当采取这些贸易救济措施会严重损害我国国内市场竞争秩序时，有关当局不得作出实施贸易救济措施的决定。正在制订中的反垄断法，必须从制度和具体操作上对贸易救济措施对国内市场竞争乃至国民财富的影响作出评估，并赋予主管机关采取必要措施的权利。最后，我国应当密切关注国际贸易中的限制竞争行为，并有效维护我国的竞争利益和经济贸易利益。国际贸易中的限制竞争行为主要包括跨国公司在我国境外实施的反竞争行为影响到了我国的竞争秩序、我国企业的出口价格协调等出口卡特尔行为开始遭遇到国外的反垄断调查和诉讼、得到外国竞争法允许的进口卡特尔已经损害到我国的市场竞争秩序等等。对于损害我国竞争秩序的域外限制竞争行为，我国《反垄断法》要坚持实行域外适用，并和其他国家开展竞争执法的国际合作；对于我国企业出口卡特尔和得到外国法律允许的进口卡特尔行为，我国《反垄断法》应当规定对等原则，即原则上我国对出口和进口卡特尔都予以禁止，但如果外国立法允许出口卡特尔的存在，我国也允许针对这些国家出口卡特尔的存在。

　　3、与知识产权法的协调

　　这个问题在我国反垄断法的立法过程中也非常敏感，在我国对外贸易活动的开展过程中，就知识产权保护问题也面临来自国际社会越来越多的压力。

　　知识产权是通过法律确认的关于智力成果和商业标记的专有权，其基本价值在于鼓励创新，而反垄断法是以限制或破除垄断行为和限制竞争行为为己任。它们在增进社会福利、保护公共利益的深层次目标上是一致的，正当地行使知识产权本身并不会受到反垄断法的关注，而知识产权的滥用则必然会受到反垄断法的挑战。在保护知识产权和保护竞争二者之间,很难说哪一个更重要。事实上,它们二者是互为条件,有着相同和平等的地位。对知识产权行使的过分干预会遏制人们创新的积极性,从而不利于社会经济的发展,但是对知识产权行使的放纵也必然导致对自由竞争秩序的侵害,并最终损害经济的发展。因此,在知识经济时代,保持两者之间的恰当平衡无疑是非常重要的。对中国反垄断法的整体协调性的考虑正是从这种平衡角色的需要出发的。就中国的实际状况而言，未来我国反垄断执法机关和人民法院的执法经验和执法水平应当是非常重要的考虑因素。所以，我们建议借鉴欧盟在知识产权领域的反垄断立法经验，在反垄断法所确立的原则统率之下，以恰当的、确定性程度较高的指南性文件为指导，在可预期的框架内运用合理原则对知识产权滥用行为进行规制。在知识产权领域，反垄断法的运用应当保持谨慎的态度，知识产权所鼓励的创新行为应当得到充分的保护；并且，主要应当通过知识产权法内部控制机制的进一步完善来防止权利滥用行为的发生，在某种程度上也促进其对竞争的保护。这是我们在处理反垄断法和知识产权法协调时所应遵循的原则。

　　三、反垄断法的主管机构

　　在中国反垄断法的整体协调性框架的构建中，反垄断主管机构扮演了一个最为关键的角色。反垄断主管机构的职能和定位和处理产业政策、贸易政策和知识产权法的协调问题是息息相关的。如果能够明确竞争政策对于保障市场经济体制稳定、市场竞争格局有效、资源配置优化、消费者福利最大化的根本性意义，我们就能够很清楚地认识到成立一个统一、独立、权威、专业的竞争主管机构的重要性。

　　反垄断主管机构作为反垄断法的执法部门，是一个国家贯彻和实施竞争政策的最突出体现，鉴于竞争政策的基础性作用，反垄断机构在经济领域执法的独立性和优先性也是毋庸置疑的。从理论上说，产业主管部门、贸易政策制定部门并不应当拥有干预市场竞争、划定竞争格局或者影响竞争政策实施的特权，只要是市场经济领域涉及市场竞争的相关事宜，都应当统一交由竞争主管机构进行处理。但是就我国的现状而言，由于面临产业结构调整、加速经济发展、推动经济体制转轨和保护民族工业和国有企业等种种问题，产业政策、贸易政策都将长期存在并发挥重要作用，而相关主管部门也承担了根据国家经济政策的主要方针在特殊行业中进行指导、监管等调控的重要职责，我国目前已经出台的等相关法律中又已经赋予了相关主管部门对所属产业的竞争状况进行监管的权限。那么，从部门法律协调的角度出发，处理反垄断主管机构和产业主管部门、贸易政策制定部门关系的最好办法就是在保障竞争主管机构独立性、权威性和专业性的基础上，建立一个尽可能完善的部门间协商机制，就垄断案件的管辖、调查和处理沟通协调，确保国家反垄断执法的统一有效。这不仅有利于工作效率的提高，也充分保证了考察因素的全面性和可预期性。

　　四、结语

　　在这里，我们强调，无论从立法目标、政策协调还是从机构设置等哪方面来看，中国的反垄断法都应当是一部注重整体协调的法律。这种整体协调特征的具备，不仅关系到中国反垄断法在现阶段能否顺利出台以及在未来能否顺利得以实施，更关系到中国自建立市场经济体制以来所取得的成果能否得到充分保护，社会主义市场经济体制能否真正得以建立，社会经济能否在更大程度上得到推动和发展。这不是危言耸听，我们对反垄断法的逻辑框架的谨慎，对每一句条文和每一个用语近乎苛刻的态度，来源于我们对这部法律可能对经济所带来的巨大影响的认识，来源于世界各国的长期以来反垄断立法和执法的经验和教训。和当年《谢尔曼法》初出之美国、反垄断法停滞而产业政策风靡之日本相比，中国面临更加严峻的国际环境，这种大背景让我们绝不能闭门造车、囿于单纯局部利益的思维，而必须结合种种因素对反垄断法的整体协调性加以充分考虑。我们真诚希望中国反垄断法的出台和实施能够少走弯路。

　　(作者单位：对外经济贸易大学法学院经济法系)

　　更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈栏目，欢迎访问新浪财经新评谈栏目。