跨向公共财政的一道道栏杆

　　从9000亿元，到财政部提供的1200亿元及公众对此的质疑与强烈反响，足以引起我们对政府财政管理及政务公开的反思这一论争充分反映我国财政资金管理体制与制度的不足，这种不足也是从计划财政向公共财政管理转型中需要解决的问题

　　黎光地

　　自今年3月国家行政学院竹立家教授在《学习时报》上撰文指出：我国每年“公车消费”、“公款伙食费”和“干部出国费用”三项支出加起来总额达9000亿元之巨。在社会各界引起强烈反响，而随着财政部预算司有关负责人对此的回应：“这个数据严重失实，三项支出总额总共加起来不过1200亿余元。”使新闻舆论对此争论进一步升级。

　　论战的焦点从一些部门的“亚腐败”转向针对财政部提供的数据、否认相关数据的目的、对公众批评接受态度的怀疑等。事实上，仅就财政部提供数据的来源与分析过程来看，财政部负责人的回复是有其依据的。其依据主要源于各级政府历年决算报告，尤其是《2004行政事业单位决算》有关科目数据等。

　　政府财政与财务管理脱节凸显

　　从竹教授估计的9000亿元，到财政部提供的1200亿元及公众对此的质疑与强烈反响，足以引起我们对政府财政管理及政务公开的反思。其实，财政部也直言，“实际生活中估计会略高于这个数字”。财政部所提供数据只是从我国现行财政管理统计的角度提供了一个数据(并没有否认公款浪费现象严重)。但是，这一论争也充分反映我国财政资金管理体制与制度的不足，这种不足也是从计划财政向公共财政管理转型中必然暴露和需要解决的问题。

　　众所周知，我国财政部门每年初，都要颁布经全国人大批准的财政预算，次年6月份前，要公布上年的预算报告和决算报告。据此形成国家财政运行管理状况的核心报告。根据我国现行“一级政府、一级财政”的管理体制，无论是预算还是决算，都由各级政府编制，逐级上报汇总、直至财政部形成全国财政报告。这个过程中，各级财政主管部门负责提出预、决算编制要求，制成相关报表，由各级政府行政及事业单位进行填报后，先汇总成为本级财政预、决算报告，然后层层上报汇总形成总体报告。这个过程本身是没有什么问题的，但为什么会引起公众对决算数据的广泛质疑？从我国财政管理体制与制度层来分析，至少存在以下几方面的原因：

　　1.预算编制与决算编制的脱节。在多年沿袭形成的财政资金管理体制下，存在着已形成的部门利益格局的相对稳定，在一些行政事业单位看来，预算与决算编制主要是财政部门的工作，并不影响到其既得利益的减少和增加，无非是向财政部门填报几张报表的关系，尤其是预算与决算的对应关系上，存在着应付过关的思想，表面上能满足财政部门要求的简单对应关系即交差了事。但是，在财政资金的全过程流转与运作过程中，预算与决算是存在必然的对应关系的，决算是对预算执行结果的反映，但是目前决算的编制与预算编制及管理的衔接仍然存在技术性与管理上的脱节问题，这直接导致无法通过决算与预算的严格对应来保证数据的严谨和准确，这是决算数据准确性存在的第一个问题。

　　2.预算执行与决算的脱节。长期以来，我国的财政管理体制是，财政部门管资金的“定期划拨”(至行政事业单位)，行政事业单位负责具体使用和核算，《预算法》也明确规定：“只有一级预算单位与财政部门直接发生领拨关系，二级预算单位与一级预算单位发生资金领拨关系”。这样，客观上形成了财政部门与预算单位之间的财政交易信息不对称，即财政部门只知道拨出去多少钱，而无法掌握财政资金的最终具体用途(包括前述所谓“公款消费”)，实际上也很难监控到具体的资金使用，预算单位从财政部门得到经费后，有的单位也不再关心或坚持“专款专用”等管理要求，核算上虽然按“经济用途”进行了核算，但我国现行预算会计制度与管理体系并没有基于完整的“支出周期”(即从拨款→承诺→核实→付款)这一核心概念构造，财政部门无法从预算会计和报告系统中及时获得完整的支出周期各阶段信息。以上制度性缺陷，形成了预算执行与决算的脱节，决算数据的准确性也因此出现折扣。

　　3.政府财政与行政事业单位财务管理的脱节。政府财政管理与行政事业主管单位的财务管理共同构成一个政府的公共资金与财务管理系统，两者之间是宏观决策与微观执行的关系，但是涉及一级政府整体利益与某一行政事业单位的部门利益冲突时，在没有有效的管理制衡与监督机制的条件下，必然存在行政事业单位为维护部门利益而虚报瞒报现象，这是政府财政与行政事业单位财务管理脱节所致。

　　4.资金管理与资产管理的脱节。在政府所控制的整体资源中，“公款消费”之类流动性资金管理还只是其中一部分，除了每年花费“公共资金”外，行政事业单位还占有一块基于历史原因形成巨大的资源，即房屋、土地、车辆、专用设备等固定资产。与现行国资委系统对国有经营性资产管理相比，这些行政事业单位的非经营性资产(简称“非经资产”)管理体系和制度长期以来没有理顺。财政资金与非经资产管理脱节现象严重，即行政事业单位使用财政资金之后所形成的资产管理没有得到有效、完整的追踪和管理。与“资产流失”这一极端现象相比，非经资产(例如办公大楼)的不合理配置和浪费隐含着极大的浪费，也直接导致“公款消费”的浪费。即资产占有的不合理直接影响资金分配的不合理。这种不合理存在的原因也是直接导致财政预、决算准确性、合理性的重要原因。

　　5.收入管理与支出管理的脱节。目前，各级政府部门的收入来源除财政资金外，还有其他很多亟待规范的收入，如预算外收入、非税收入等，管理上存在诸多问题，甚至形成小金库，收入管理的失控必然带来支出管理的失控，失控的支出也不可能完整反映到预决算报告中。

　　6.上、下级财政部门管理的脱节。在分税制管理体制下，上下级财政部门之间客观存在的博弈关系，决定了上下级财政在管理信息上的相对封闭，对下级财政部门而言，基于本级政府与财政管理利益，尽量通过有利的数据来争取在利益分配、政绩观上的主动，也是一个不容忽视的问题，如已成公开秘密的县乡债务问题，从政策上讲在不允许地方财政编制赤字预算的前提下，应该不可能存在，而在实际上以隐性的形式却大量存在，这导致增加了不可预测的财政风险的同时，客观上也形成了预、决算数据的不可靠。

　　7.财政法律法规与实际运行的脱节。现行财政法律法规有我国多年实行的计划经济时代背景，还带有明显的计划烙印，在1994年分税制改革基本理顺财政体制问题后，近年来财政部门自发或被动进行了一系列的管理制度变革，如部门预算、国库集中支付、政府采购等。但是，与之配套的法律法规还相对落后，致使相当一部分合理的管理措施与现行法规冲突，从而影响改革的推进和业务管理的规范，也迫使财政部门通过各种手段来强行“适应”现行法规，如在财政法律法规以外，在一些特殊的行政管理条件下，一些基于部门利益出台的法律法规，通过强行制定支出的管理办法，进行刚性财政资金的划分，在一级政府财力无法满足的情况下，为满足法律法规的要求，只有通过对预、决算的人为调节来实现，这也是政府财政信息存在准确性的重要方面。此外，政府收支分类科目的缺陷，也是造成决算信息不准确的重要原因。

　　预算、核算、决算的一体化整合

　　我国财政管理体系中各种脱节的现象与问题，直接导致诸如“公款消费”数据的巨大争议，也严重影响我国完善公共财政管理的效率与绩效。实现“预算、核算、决算一体化管理”目标是我国财政管理改革的必由之路。

　　所谓“预算核算决算一体化管理”，就是通过将财政资金在运行过程中的每一个环节，即财政资金从民间机构流入公共机构(以税收为主的收入管理)再流出到民间机构的(支出管理)全部过程的业务与管理流程，包括收支预算编制、执行、评估及监督整个运营管理过程的业务流程与管理进行优化整合。从支出管理的角度讲，要建立以支出周期为依托的跨各业务科室、跨部门的业务流程及配套的管理制度，同时完善相关的法律法规。即达到预算能够切实影响执行，核算能够全面执行情况，决算能够全面、准确整个预算及其执行的结果。(作者为财政

信息化咨询顾问)

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