论底线公平

　　社会确立“底线公平”，是防止失衡和动荡的需要，更是防止停滞、保持效率的需要。

　　景天魁

　　-为什么要提出“底线公平”这个概念

　　中国大陆人均GDP达到1000美元后，中国的经济和社会发展进入了一个新阶段。在这个阶段，人与人之间的收入差距明显拉大，社会分化加剧，形成不同的利益集团，利益集团之间的矛盾和冲突极易引发社会动荡。因此，在这一阶段，对公平的社会诉求将会明显增强，从而成为社会保障加速发展的推动力。在这种情况下，处理好公平和效率的关系十分重要。如果不实现必要的社会公平，社会动荡会破坏经济发展的社会环境；如果不保持一定的效率，经济发展又可能陷入停滞。

　　那么，什么样的公平概念适合这一阶段的需要？如何确定与经济和社会条件相适应的社会公平水平？如果对此不予明确，随着人均GDP的上升，社会的消费结构将从温饱型向发展型和享受型转变。对社会公平的要求将越来越高，推动社会保障的水平节节攀升，直到走上高福利的道路。同时，当前的中国正在加速建立和完善社会保障制度，一方面对原有的、建立在计划经济体制基础上的社会保障制度进行根本的改革；另一方面，也在探讨如何建立适应市场经济体制要求的社会保障制度问题。基于这些背景，我提出“底线公平”这个概念。

　　-“底线公平”是一种社会意义上的公平，而不是个人意义上的公平

　　要理解“底线公平”的含义，首先要解释一个概念，即作为社会保障制度理念基础的社会公平，它的具体含义是什么？众所周知，对于每个个人而言，对什么是公平的理解是非常不同的。制度和政策可能使一些人得益而另一些人利益受损，得益者认为公平的，受损者可能认为不公平；即使在得益者中，得益多者认为公平，得益少者也可能认为不公平。在这种情况下，通常选择的办法是民主原则，多数人认为公平就是公平，从而否定了少数人认为的不公平。这就是所谓的“多数人的暴政”。所以严格来说，社会保障制度所依赖的公平原则，不是在个人意义上的公平，而是社会意义上的公平，即“社会公平”。所谓社会公平，是社会为了实现已经确定的目标(例如保证社会的正常运行、社会可持续发展等)而制定一系列规定，这些规定得到执行，目标实现了，就实现了社会公平。“底线公平”正是这种意义上的一种公平。

　　“底线公平”虽然最终要落实到每个人的实际利益上，但它直接处理的并不是个人与个人之间的关系，而是社会与个人之间的关系(权利与责任)、政府与社会和个人之间的关系。也就是说，它是全社会除去个人之间的差异之外，共同认可的一条线，这条线以下的部分是每一个公民的生活和发展中共同具有的部分——起码必备的部分，其基本权利必不可少的部分。一个公民如果缺少了这一部分，那就保证不了生存，保证不了温饱，保证不了为谋生所必须的基本条件。因此需要社会和政府来提供这种保障。所有公民在这条底线面前所具有的权利的一致性，就是“底线公平”。

　　-“底线公平”强调的是责任的“底线”

　　有人会问，“底线公平”可不可以理解成最低水平的社会保障？我认为，还不能简单地这么理解。底线公平是指社会保障制度和项目中，有些是起码的、不可缺少的，这些制度和项目可能意味着较低的保障水平，但也可能保障水平并不低。总之，“底线公平”不是就保障水平高低的意义而言的，而是就政府和社会必须保障的、必须承担的责任的意义而言的，它是责任的“底线”。在这条底线以上或以外的部分可以是由市场、企业和社会组织，甚至由个人去承担的，是灵活的、反映差别的部分。

　　在公平与效率的关系上，通常认为差别性是对应效率的，一致性是对应公平的。但是“对应”并不是“等同”。合理的差别就是公平，这已被证明。同样，一致也不只是意味着公平，它在一定情况下也会带来效率，而不仅仅是产生效率的外部条件，这也是我们希望证明的。

　　所以，底线公平并不牺牲效率，毋宁说它是实现效率的必要条件。

　　-哪些制度有助于实现“底线公平”

　　那么，“底线公平”所包含的制度性内容是什么？或者说哪些制度有助于实现“底线公平”？首先，最低生活保障制度具有底线公平的意义。中国的社会保障制度应以最低生活保障制度为基础。因为这项制度被实践证明是花钱最少、效益最好的社会保障制度。这几年许多人在问:中国的基尼系数已经突破了警戒线。如按世界许多国家的经验，按许多得到公认的理论推断，中国社会将会出现危机。但是，中国却一直保持了社会的整体稳定，即使在经济大起大落、发生通货膨胀、经济过热的情况下，仍能“软着陆”，社会并没有发生大的动荡。这是为什么？显然，这里起作用的原因很多，但其中，社会保障特别是最低生活保障制度有一份功劳。因为，低保制度针对的对象十分明确:使贫穷者生活有所改善或能走出贫困。它能够最明显地起到缩小社会不公平程度的效果。

　　其次，公共卫生和医疗救助制度对实现底线公平具有关键意义。毋庸赘言，生命权力对每一个人来说具有绝对的优先性。对生命有直接保护作用的因素是:卫生、保健和医疗。在

医疗保险的制度框架下，医疗被置于优先地位。研究证明，卫生对人的健康和寿命的影响最大而花费最小。二是保健，也是花钱少而受益大。在卫生保健之后的手段才是医疗。但由于现代医疗技术的发达和医疗费用的提高，只能依据不同情况选择不同的医疗保障制度。从社会医疗保险的情况看，几乎所有实行这项制度的国家包括发达国家都出现巨大的赤字。发展中国家对此只能量力而行。目前，中国正在农村地区试行由中央、地方和个人三方出资以大病统筹为主的合作医疗制度，以及早已开始实行的由政府出资的医疗救助制度，意图都是在目前经济条件下，在医疗方面守住公平的底线，让困难群体能够看得起病。

　　此外，公共基础教育(义务教育)制度也有助于“底线公平”的实现。

　　-“底线公平”主要是政府的责任

　　在社会保障制度体系内部有层次的关系，底线公平是基础层次，这是由政府来负责的。其他制度可以置于底线公平的基础之上，这是通过社会、个人并通常可以采取市场机制来实现的。前者属于雪中送炭，是必保的，硬性的；后者属于锦上添花，是灵活的，可调控的。这样，社会保障制度体系就有了一个合理的内部结构，底线公平是这个结构的基础。

　　提出“底线公平”概念，是为了确立社会公平的基点，明确政府责任的“边界”。从底线公平出发看，目前社会保障制度存在的主要问题是制度结构不合理，其中最主要的是城乡二元体制。这与底线公平的关系最大。建议尽快在农村普遍建立最低生活保障制度。另外，在中国这样一个其长远发展主要靠提升人力资本，而又因存在严重的地区差别等原因，致使公共基础教育难以确保的情况下，政府应将公共基础教育纳入社会保障范围之内。这不仅事关底线公平，更关乎国家前途。(作者为中国社会科学院社会学所所长)

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