产能过剩的中国式治疗

　　产能过剩固然需要认真对待，但更值得警惕的，是过剩现象背后的激励机制与实现机制

　　文/本刊记者 周 阳

　　短缺是计划经济的产物，而过剩则总与市场经济相伴而行。这样说来，中国近年再次出现的产能过剩似乎是向市场经济转型的进步特征。

　　但稍加分析不难发现，对产能过剩问题尚不可一概而论，中国当下既有计划经济的“影子”产能过剩，也有市场经济的产能过剩。

　　在成熟的市场经济国家，当经济出现周期性产能过剩时，市场就会自发地通过企业间的并购重组或者企业自身的技术创新来缓解过剩的压力，政府也可能辅以产业政策帮助进行产业结构的调整。

　　而一直以来，中国经济一旦出现投资过热、产能过剩的舆论或定论，消化的方式则主要是依靠政府的“关停并转”，这是产能过剩的中国式死亡之法。3月底，《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》(以下简称《通知》)拉开了中国再战产能过剩的序幕。

　　但立场越是鲜明的时候，越是容易把手段和目的混淆。因此，如果消化过剩产能并不是这场战役的最终目的，手段就显得格外重要了。

　　过剩之正常与非常

　　诸多数字都说明一些行业的产能过剩是事实。

　　本轮产能过剩始于2003年初。当年一季度，国家发改委就指出钢铁、电解铝、水泥和汽车等四个行业存在产能过剩之忧。随后，国家重点对前三个行业进行了调控。2004年产能过剩扩展到焦炭、电石、铁合金等产业，尽管经过一年多的宏观调控，但到2005年底，国家发改委指出仍然有11个行业产能过剩，其中钢铁、电解铝、汽车等行业问题突出，水泥、电力、煤炭等行业也潜藏着产能过剩问题。

　　商务部发布的《600种主要消费品和300种主要生产资料商品供求调查报告》显示：

　　铜冶炼行业建设总能力2005年底达205万吨，是2004年底的1.3倍，超出国内铜精矿保障能力；2005年底，电解铝行业的产能高达1030万吨，超过市场需求260万吨；铁合金行业现有生产能力2213万吨，企业开工率仅有40%左右；电石行业现有生产能力1600万吨，有一半能力放空；钢铁行业生产能力达到4.7亿吨，已大于市场需求1.2亿吨，另外在建产能还有7000万吨，拟建产能8000万吨。

　　汽车被《通知》明确点名为产能明显过剩的行业之一。有数字显示，汽车行业目前产大于销200万辆，在建的生产能力还有220万辆，正在酝酿和筹划的新上能力达800万辆，如果都建成的话，产能远远大于市场需求。数据还显示，2005年前10个月，汽车行业累计产量虽然同比增长了9.18%，达到461.89辆，但全行业实现利润同比却下降了36.7%，亏损企业亏损额更是增长了86.2%——似乎产能过剩的危险后果已经开始显现了。

　　《通知》指出：部分行业产能过剩的不良后果已经显现，产品价格下跌，库存上升，企业利润增幅下降，亏损增加。如果任其发展下去，资源环境约束的矛盾就会更加突出，结构不协调的问题就会更加严重，企业关闭破产和职工失业就会显著增加。

　　不过，难免有学者嘀咕：产能过剩真的是洪水猛兽吗？

　　关于产能过剩的定义，普遍认为指的是实际生产能力超过社会需求，并导致产品积压、竞争加剧、价格下跌、利润下滑等现象。

　　但正是这个简单的定义可能简化了对产能过剩的判断：造成产品积压、竞争加剧、价格下跌、利润下滑等后果的直接原因应该是供给过剩，虽然供给过剩的前提一般是首先具备过剩的生产能力(实际上从单个企业而言，也不尽然)，但不得不指出的是，从过剩的产能到过剩的供给之间，还存在若干可能；促使企业从过剩的产能到过剩的供给的激励机制，是为过剩产能定性的重要考量之一。

　　当然，企业为什么会储备过剩的产能，可能也是这个问题的关键。比如企业可能因为看好行业发展而扩大产能方面的投资，信息永远是不对称的，所以即便事后发生了产能的过剩而导致机器闲置，也是属于市场的正常调整；但比如企业与地方政府的合谋而导致的垄断性投资，就可能是另一种情况了。

　　在中国经济飞速发展，民间经济和地方政府投资都十分活跃的当下，产能过剩的正常和非常原因同时并存。

　　以煤矿行业为例，一些地方政府为了加快经济增长，解决地方就业，对一些规模过小、环保水平差、安全设施落后的煤矿睁一只眼闭一只眼，同时对于大煤矿的产能扩张也十分依赖，于是，政府管理的缺位是产能过剩的非常原因。如太原市，没有登记的小煤矿一度达到1000多座，整个山西约4000多座。

　　对于管理失序的小煤矿而言，产能的过剩基于市场因素不失为一种理性选择：煤炭价格飞涨，矿主利润丰厚，三两个月就可能暴富，连东部许多大型民营企业都纷纷在中西部产煤大省寻找投资煤矿的机会。对于他们而言，恰恰存在的是产能不过剩而供给过剩的情况。如山西朔州细水煤矿，年生产能力为15万吨，但年产量要达到45万吨。

　　从单个企业而言，真正存在产能过剩的倒是那些受到当地政府支持的地方大型企业；同时激励他们将已经过剩的产能变成过剩的供给的也是政府投资冲动过程的买单行为。这也是产能过剩的非常原因之一。

　　所以产能过剩本身可能并不是洪水猛兽——市场本身会做出相应的调整，尽管失业和亏损本身都是市场化调整必不可少的代价。真正值得警惕的，是产能过剩背后的激励机制和实现机制，这些不当的机制不仅会导致资源配置的低效率，而且会导致本应由企业承担的市场风险，莫名其妙地转移为必须由政府承担的社会风险。

　　而事实证明，由于这类不当机制的顽强存在，中国产能过剩化的冲动依然非常之大。

　　从这个层面上来说，用国家产业政策对若干行业的产能过剩进行宏观调控是非常必要的。

　　只是我们更加需要谨慎于“手段”的有效性——须知“关停并转”的中国式道路并不能改变产能过剩背后的激励机制和实现机制。

　　中国式治疗的成本

　　温家宝总理3月5日在《政府工作报告》中提出“产业结构调整的两项重点任务”之二就是“要推进部分产能过剩行业调整”，具体方式是“综合运用经济、法律和必要的行政手段，充分发挥市场机制的作用”。

　　紧接着，国家发改委在其网站上公开发布《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》，具体拿出八项措施：切实防止固定资产投资反弹；严格控制新上项目；淘汰落后生产能力；推进技术改造；促进兼并重组；加强信贷、土地、建设、环保、安全等政策与产业政策的协调配合；深化行政管理和投资体制、价格形成和市场退出机制等方面的改革；健全行业信息发布制度。

　　这些措施显然已经不能用“关停并转”来简单概括了。

　　但从一些具体举措来看，依然能看到这四个字的“精神”所在：根据国家产业政策制定出相关标准将不合标准的企业从这个行业中过剩出去。

　　这些标准很多都与“大”有着密不可分的关系。如“支持符合产业政策和技术水平高、对产业升级有重大作用的大型企业技术改造项目”；“依法关闭一批破坏资源、污染环境和不具备安全生产条件的小企业”；“鼓励有实力的大型企业集团，以资产、资源、品牌和市场为纽带实施跨地区、跨行业的兼并重组，促进产业的集中化、大型化、基地化”；“支持大型钢铁集团的重大技改和新产品项目”；“推动优势大型钢铁企业与区域内其他钢铁企业的联合重组”；“鼓励大型水泥企业集团对中小水泥厂实施兼并、重组、联合”；“支持大型煤炭企业收购、兼并、重组和改造一批小煤矿”……

　　一些做法再次引起广泛关注：“原则上不批准建设新的钢厂，对个别结合搬迁、淘汰落后生产能力的钢厂项目，要从严审批”；所有新建汽车整车生产企业和现有企业跨产品类别的生产投资项目，除满足产业政策要求外，还要满足自主品牌、自主开发产品的条件；现有企业异地建厂，还必须满足产销量达到批准产能80%以上的要求……

　　曾经作为宏观调控中重要行政手段的土地、建设、环保、安全等方面的政策再次被全面调动起来，甚至是信贷政策，《通知》要求对不符合国家产业政策、供地政策、市场准入条件、国家明令淘汰的项目和企业，不得提供贷款——不久的将来，在商业银行内部贷款行业指引中也会出现如下规定：申请贷款的汽车企业异地建厂，必须满足产销量达到批准产能80%以上的要求；中小水泥企业、民营钢铁企业被列入高风险和限制贷款类……这种情况在中国多次宏观调控中并不鲜见。

　　《通知》强调要按照建设社会主义市场经济体制的要求，继续推进行政管理体制和投资体制改革，要真正做到投资由企业自主决策、自担风险，银行独立审贷；等等，但是在产业政策的严密布控之下，企业和银行按照市场原则做出决策还有多少空间？

　　尽管有这些似曾相识的疑问，并难以否认这些产业政策的良好初衷，但其结果或许只是压缩了产能的数字。

　　如上文所述，中国的产能过剩有着非常复杂的背景和机制，地方和地方不一样，企业和企业不一样，仅仅基于行业数字而针对企业规模和安全环保等技术标准的产业政策就能达到调控过剩产能、调整产业结构的目的吗？

　　虽然各个国家都在不同程度地推行产业政策，尤其是一些发展中国家更是以产业政策作为促进经济发展的重要手段，但是产业结构的可选择性在现代经济学界是受到怀疑的。政府可能无法选择哪些是应该发展和不应该发展的产业，应该开发和不应该开发的技术，更毋庸说应该贷款和不应该贷款的企业，这个过程最好在市场竞争中去完成。因为尽管市场会失灵，但政府也会失效。政府的产业政策能否弥补“市场失效”问题，要取决于以下几种因素：

　　政府能否判断产业政策的合理性？政府能否不受自身利益和其他利益集团的影响？政府的行政系统是否具备推行产业政策的能力？产业政策是否会明显干扰市场机制正常发挥作用？产业政策是否会诱发企业的不当行为？等等。

　　在考虑用产业政策来调控产能过剩时，对这些问题的回答都直接指向产能过剩形成背后的机制，如产业政策制定过程中大企业与政府的关系、产业政策中的政策保护倾向、中央政府的“通知”、“决定”对地方政府约束力的问题等。尤其是当一个行业存在产能过剩问题面临改组时，如果由政府决定哪些企业可以保留、哪些企业应该淘汰，其标准往往和企业规模有着密不可分的联系，这反而会进一步刺激企业竞相扩大规模，进一步强化产能过剩；而且一旦出现产能行业性过剩，政府就以行政方式介入，企业可能会在需求旺盛时大胆进入，等待最后政府收拾残局。

　　这大概也是为什么此次产能过剩与宏观调控如影随形了这么久，政策收效却不明显的原因之一。

　　回到历史或许能够使我们对解决产能过剩问题有一个更加客观的态度。

　　上世纪80年代初期，出现了电

冰箱生产企业过多的情况，当时的轻工业部调研后认为，我国电冰箱行业的年生产能力在今后若干年保持在320万台左右为宜，主管部门据此制定了相应的政策，限制电冰箱产能的扩张。然而实践证明，80年代中后期电冰箱的实际产销量却比专家预测的数字高出1倍以上！类似的情况在电风扇、电视机等行业都出现过。

　　若果真按照政府部门当时的规划安排建设和生产，无疑会大大抑制生产与消费的增长、市场的发育以及人民生活水平的提高。当时主管部门曾采取了选择“定点”企业的办法：只有那些生产规模、技术水平得到主管部门认可的企业(都是一些大中型国有企业)才有继续生存的权利，而按这些标准不能进入“定点”名单的企业(绝大多数是规模较小的集体或私营企业)就等于被判了“死刑”。幸好大批“死刑”没有真的执行，许多非定点企业偷偷地活了下来，而意味深长的是，最终经过市场竞争形成的行业格局与政府主管部门当初的设想大不相同：在一些行业(如电冰箱)，早先的定点企业大多倒闭或被兼并，而发展壮大成为行业尖兵的，几乎全是那些非定点企业。

　　如果主管部门的政策真的得到不折不扣的执行，那些行业及行业中一些大有潜力、只是最初显得弱小的企业来说，将会付出什么样的成本？而对于整个社会来说，我们还可能面临牺牲市场效率和公平的代价。

　　产业政策不可不慎。

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