准确定位城市社区

　　1986年，民政部首次把“社区”概念引入城市管理，提出要在城市中开展社区服务工作。1989年，社区服务的概念被第一次引入法律条文，当年12月26日全国人民代表大会通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确规定：“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动”。

　　文／陈 岩

　　社区是城市社会的细胞，是社会稳定的基础，也是构建社会主义和谐社会的基础，在社会发展和现代化建设中具有十分重要的地位和作用。近年来，随着城市社区改革不断深入，许多城市都将以人为本、促进人的全面发展作为推动社区建设的重要理念，并进行了积极而卓有成效的探索。

　　社区定位需要进一步明晰化

　　随着计划经济向市场经济的转变，那种“单位办社会”的旧体制开始松动和解体。人们对单位的依附性在很大程度上弱化了，有了自己的物权，成为业主，因而“社会人”的合法权益和自主地位很快形成了共识并得到了确认。但是，从包办代替向居民自治的过渡中，还有许多错位。

　　其一，人们对社区远没有形成广泛的认同感和归属感，对“社区人”和“社区人”所应具备的主体意识、责任意识和自主精神还存在着自我排斥现象，因而参与社区建设的自觉性还不够高，社区成员在自觉地维护社区整体利益、积极参与社区自治管理上尚处于较低的水平。

　　其二，由“居委会”向“社区”过渡中造成社区组织功能错位。在城市基层，“社区”脱胎于以搞街道卫生为主的、单一功能的“居委会”，因而存在着先天不足的状况，很多社区组织还难以适应社区建设发展的需要。现阶段城市社区服务已经从最初的单纯物质扶助的福利和救助，发展到对社区居民物质和精神需要的全面服务。但目前城市社区的组织功能还存在着错位现象，譬如：许多社区组织形同虚设，很少组织开展居民自身的服务和自主地开展活动，而是整天忙于应付上级的检查，无形中成了城市街道办事处布置任务的传话筒；许多社区还缺少集教育、生活、娱乐、保障等为一体的社区服务中心和服务网点，服务手段不健全；社区组织力量比较薄弱，其机构设置、人员配备、经费来源、基础设施与所承担的职责任务不相适应；社区干部中年富力强、文化层次高、懂得现代管理知识的较高素质人才还相当缺乏，难以适应社区建设发展的需要。

　　城市管理体制也在一定程度上制约了社区的发展，社区组织按照行政区划或行政系统，被划入不同层次的政府各主管部门的管辖范围之内，使政府在社区建设中仍然担当“包办代替”的角色，无形中扩大了社区组织的政府职能。尽管我们也在强调管理重心、管理权力下移，但并没有真正做到强化社区的社会职能，社区很难做到自我改造、自我发展，使社区居民委员会工作难于开展，因而没有真正实现社区自治的基本目标。

　　社区不是街道和居委会的翻版，不是政府权力的延伸或“准政府”，而是衔接政府和个人，承接政府分离出来的管理一定区域内社会公共事务的社会自治组织。走向自治应该成为社区管理体制建设的基本方向。社区，作为一个与传统的计划经济相对立的、由政府与社会相剥离而产生的组织，在转型过程中必将为国家、社会、个人关系的调整提供广阔的回旋余地，为进一步的制度创新提供基本保证。

　　关于社区的定位，目前全国有三种做法：一是定位在居委会，以现有居委会所辖区域作为社区；二是定位在街道办事处，以街道办事处所辖区域作为社区；三是定位在街道办事处与规模调整前的居委会之间。第一种做法的弊端是，社区规模过小，资源分割，各类生活要素只能在有限的狭小空间内配置，造成资源的浪费和无谓损耗。第二种做法的弊端是，社区组织容易成为政府的附属物，不利于推进社区民主。第三种做法吸取了前两者的优点，避免了前两者的缺点。社区建设的主体是社区成员，社区成员参与和自我管理、自我教育、自我服务，是社区建设的生命力所在。只有定位在这个层面上，才能便于社区成员的民主权利发挥，把社区成员建设社区的积极性最大限度地激发出来。社区建设，特别是在社区的初始阶段，还离不开政府的指导、支持和帮助，将社区定位在这个层面，既使政府超脱于社区之外，又融于社区建设工作当中。

　　沈阳就属于第三类，被一些人称为“沈阳模式”。沈阳市将原有的2753个居委会重新划为1277个社区，不仅在数量上少于原来的居委会，干部素质也有所提高，工作方式也较原居委会先进。但沈阳街道办事处并没有调整，其行政成本显然增加了许多。因此，在社区管理体制改革以后，有必要对街道办事处进行改革，而这又是一场基层政治体制的改革。

　　启动社区改革从何着手

　　经过十多年的努力，社区概念已被全社会广泛接受，社区服务在全国已蓬蓬勃勃开展起来，全国许多城市都对社区管理及其改革进行了大胆的尝试和探索，取得了积极成效，使社区管理水平有了明显提高，社区环境大为改善，但与此同时，也出现了一些急需解决的问题。因此，在认真总结我国社区发展的现状和改革实践的基础上，提出具有重要参考价值的可供操作的对策，对于我国正在进行的社区建设和改革无疑是十分必要和紧迫的。

　　我们认为，加快社区建设，完善社区发展，首先必须对政府的权力进行必要的剥离。这是因为，在社会大系统中，政府的统制功能和社会的自治功能的比重，是由社会大系统中承担的职能的多少决定的。两者成反比，即政府的统制功能越强，则社会的自治功能越弱，反之亦然。因此，加快社区建设，扩大社会的自治功能，就必然要求政府要转变管理职能，改变权力高度集中的“全能型”管理模式。政府必须把对社会的干预限定在一定的度之内，防止权力无限制地渗透到社会的各个角落，逐步地尽可能地把除涉及全社会的宏观社会事务管理之外的权限交还给社会和市民，以使社区获得生存和发展的空间。

　　其次，要注意社区利益的发现与培育。社区要有凝聚力、号召力，归根结底，必须发现和培育社区的共同利益。有共同利益才有共同意志，有共同意志才能增加社区成员的归属感。一个真正意义上的社区人，是社区同他的利益密切相关，他的多数利益来源于社区。共同利益是由共同需要产生的，所以，社区要办实事，为社区成员解决现实生活中的问题，使其体会到其利益在社区。

　　第三，健全社区运行机制。社区建设中，怎样既体现社区自治，又不放弃党的领导，这是一个需要认真研究的问题。社区既要避免行政化倾向，更应避免社区党组织包办自治事务，使党的领导庸俗化的倾向。社区管委会将

物业管理公司纳入其中，是否恰当，有待研究。因为，物业管理公司是企业，其行为是经济行为，以追求利润为目的。而社区管理委员会是群众性自治组织，两者性质不同。社区建设的核心是社区的自治组织建设，组织建设的重要一环是社区主体组织的建设，但同时也要配套一些中介组织。

　　第四，启动社区工作者专业

化工程，建立一套社区建设的评估体系。社区体制的优越性，不是自然而然体现出来的，需要通过社区工作者富有成效的工作来体现。社区建设是社会工作，是有规律可循的，工作要有成效，光有热情不够，还需要掌握必要的专业知识，需要启动社区工作者专业化工程，即开展培训工作，包括社会学、社会心理学、社会调查方法、社区工作实务等。另外，还要建立一套社区评估体系，在评估体系中，居民和社区单位的参与应作为一个重要指标。

　　第五，必须建立和完善相关的法律制度。法律制度不健全、不完善是导致目前社区建设和改革中诸多问题出现的关键。目前我国尚未制定有关社区的专门法律或法规，原有的《城市居民委员会组织法》和《街道办事处组织条例》显然已不能适应社区发展的需要。因此，必须加快制定相关的法律法规，对社区的性质、作用和职能，社区管理机构的产生和设置及各自的职责权限划分，社区管理的方式及运作机制，社区与居民、政府和其他社会组织的关系等，作出明确的规定，以规范社区的建设与管理，规范相关各方的行为，为社区的健康发展提供制度上、法律上的保证。

　　(作者系内蒙古民族大学政法与历史学院副教授)

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