小区治理模式的选择

　　文／步延胜 徐建中

　　在一个物业小区中，各种参与主体之间的关系构成了社区治理的结构，在这一结构中，居委会、业委会和物业企业之间的关系引起了各方面的关注。从理论上讲，这三者的关系不应该存在什么严重问题，因为居委会处理的是居民区的公共事务，物业企业提供的是市场化的服务，业委会则是业主维护小区内产权人和使用权人合法权益的组织。但各地的情况表 明，在我们这样一个转型社会，这三类组织的关系上存在不少问题。

　　居委会与业委会关系

　　从法律上讲，居委会和业委会都有各自的职责范围，居委会代表社区全体居民的公共利益，业主委员会是业主大会的执行机构，受业主大会委托代表全体业主的公共利益。但是从现实中看，两者职责是有交叉的。既然两者职责范围有交叉重复的地方，那么就有一个协作分工的问题，要不然就会引起矛盾冲突。《物业管理条例》中关于居委会来监督、指导业委会的规定，受到了很多学者的质疑。有学者认为，因为居委会与业委会的区别在于，一个没有财产，不是财产权利主体；一个有财产，是财产权利主体。因此，如果让居委会来管业委会是侵犯了别人的财产权利。我们认为，理清居委会和业委会二者关系的根本应该是依据“谁付费，谁负责”的原则，居民委员会是一个对上负责、高度行政化的组织。而业主委员会是依靠业主自己的资源和自己的选择运行的，是业主自己为自己买单。因此，业委会和居委会未来的发展趋势只有两种：一种是业主为居委会买单，使居委会和业委会一样成为真正的自治组织，在具体形式上可以是联合办公也可以是互相兼并；一种是政府继续为居委会买单，保持居委会行政系统分支的地位，以完成自上而下的指令性任务。但前提是，居委会必须明确的从物业企业和业主委员会的功能覆盖范围退出，而转变为一个行政工作点。

　　业委会与物业企业关系

　　物业管理是一种新型的服务性行业，它的职能用两句话概括起来，就是“对业主提供服务，对业主的物业进行管理”。物业企业与业主委员会的关系，是被委托方和委托方的关系，是合同双方的主体。物业企业，一是对业主提供有偿的各项生活服务，二是对业主的物业(房屋、附属物、设备、场地、环卫、绿化、道路等等)进行有偿的专业化管理，而这种管理的实质也是服务——物业管理服务。物业企业不是物业的行政主管部门，也不是管理业主的部门，它的管理职能是通过执行委托管理合同来体现的。因此，小区管理的重大事宜，如规章制度、服务项目等，应该是由业主大会或其常设机构——业主委员会作出决策，然后以签订合同的方式，委托物业企业去执行、实施。例如，制止违规违制行为，制止私搭乱建、乱停私放车辆、损坏公共设施、影响治安等等的行为，物业企业应加以制止、纠正。在物业管理合同中，业主应有明确授权。

　　但现有一些小区出现了相反的现象，即由物业企业(或按开发商意志)作出决定，要求业主执行。这就把主、雇关系倒置了。当然，也可能出现业主由于对有关政策规定不够了解，而决策不当的情况。物业企业就有责任提供有关政策法规资料，帮助和提醒业主正确决策。但应切忌越俎代庖、反客为主。同时，规章制度、服务项目一经业主委员会通过，全体业主就应当共同遵守，不能因违规违制或不愿交服务费而去同物业企业闹纠纷。

　　居委会与物业企业关系

　　当前，在物业小区中居委会和物业企业的关系有两种，一种是对立，一种是联合。对立，表现为居委会和物业都有上级，都在某种程度上行使政府行政职能，两者拥有完全重复的辖区。街道和居委会根据“块块”的要求，物业企业根据“条条”的要求，同时分别抓绿化、抓环卫、抓保安、抓楼组公用部位整治、搞社区综合服务，分别接受有关主管部门的先进评选，两者都有自己的经济利益，因此容易产生矛盾。联合，表现为在物业管理中，物业企业承担太多的管理责任，因而提出组建居委会以便替他们分担责任，由他们提供居委会用房、配备人员并支付工资，街道予以认可。这便形成了居委会与物业企业“一套班子，两块牌子”，对于街道而言是节省了一笔开支，但问题是当居民(业主)和物业企业发生矛盾时，居委会站在哪一边？而且，居委会并没有得到法律授权管理物业公司。

　　根据以上分析可以看出，物业小区的治理结构主要围绕着业主委员会、物业企业、居委会的关系构成展开，理顺三者的关系是构建良好社区秩序的关键，但现实中，这三者关系并没有一个统一的构成模式。根据目前物业小区的情况，三者关系在实践中主要有三种模式：

　　1.“一方独大”模式。即在物业小区中只有业主委员会或只有居民委员会。在只有业主委员会而无居民委员会的小区中，业主委员会在对小区物业进行管理的同时，取代了居民委员会的各项职能。一般在这类社区中，业主的经济水平、生活条件、文化素质都比较高，业主委员会成立的比较早，业主委员会管理比较完善，社区物业管理水平也比较高，因而使居民委员会从一开始就没有机会介入物业小区中。如北京朝阳区朝阳园小区就是这类社区的典型代表。而大部分物业小区只有居民委员会而无业主委员会。据了解，北京上千个小区中只有两三百个成立了业主委员会。

　　2.“合二为一”模式。即业主委员会成员和居民委员会成员是同一批人，只是在进行物业管理时需要行使业主权利、履行业主职责的情况下以业主委员会的身份出现，而在进行社区管理，履行行政管理职能时以居委会的身份出现，即形成两套班子一套人马的模式。如北京上地西里小区的业主治理模式。

　　3.“三位一体”模式。无锡宁海里住宅小区实行的由业主委员会、居民委员会、物业管理企业三方构成一个联合管理体制，这种模式的基本原则是：三方自主权平等和互相尊重；三方利益有机结合和公平互利；三个分工管理和多方合作共谋可持续发展，维护小区居民(业主)个人合法权益和小区居民公共利益优先保障。

　　以上三种模式，都不同程度地存在问题，如“一方独大”模式，如果处理不好容易产生对抗性的社区冲突；“合二为一”模式，容易造成权责不清、管理混乱；“三位一体”模式，需要明确的法律制度保障和较高水平的公民合作意识。因此，并不能说哪种模式就是社区业主治理的最好模式或固定模式，要根据不同社区的发展水平、业主素质、业主自治的环境因素，由业主自己选择适合本社区发展的方法和模式。

　　(作者单位：哈尔滨工程大学)

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