小区业主们的三权分离

　　文/本刊记者 杜 珂

　　小区没有业主委员会时，业主期盼万分。盼来了业委会之后，一些业委会以权谋私的行径又让业主们叫苦不迭。

　　“我们小区的问题现在还是很多。”苗振华，这位年届60岁的前学知园业委会主任， 自1998年购房开始就参与到维护业主利益的工作中，并连任两届主任，在他的带领下，成功地炒掉了原物业公司。不过，这位老主任却由于其他业委会成员的排挤而“出局”。

　　“业委会自己规定加班费15元/小时，并经常轮流值班。我作为业委会成员就提出，这些都是业主的钱啊，没有必要经常加班，就不要了吧。就立刻遭到他们的攻击，说我事多，还说我再提意见，就把我‘隔离开’。要求他们公开账户，他们怎么也不同意。我看，这些没有正式工作的人，就是想从中捞取个人私利。”

　　学知园的情况代表了那些侵犯业主公共利益的业委会的案例。也有一些业委会正陷入开发商或者物业公司分化而“众叛亲离”的境地。这两种情况，其实都在说明：业主自治体需要在现有的制度框架：业主大会——业委会的基础上做出制度创新，真正地实现民有、民治、民享。

　　由此再看今日的北京城，那些购置上百万房产的业主，正在尝试着自我治理的制度安排。或许，他们在“业主大会-业委会”基础上探索出的“业主大会——业主代表大会——监事会(听证会)——业委会”的制度框架，将真正实践出一条城市民主、社区自治之路，城市基层民主由此渐入佳境。

　　创造一个把自己选下来的制度

　　自从七年前购买朝阳园的房子以来，舒可心热衷业委会事务已有小十年。这位受聘为中国人民大学制度与公共政策研究所的研究员，现在还是北京城三个小区业委会的顾问。

　　“我们是一群误上了‘五月花号’轮船的人。上了船，突然发现需要自己作主，但并不知道如何作主。”一见到记者，这位在美国居住了多年的中年人。就兴奋地说，“这里没有权威，我们要学会自我治理。关键是要建立一个民主制度。”

　　“建立这样一个民主制度，业委会主任一定要抛弃根深蒂固的‘为民作主’的思想，不要自己作主，而是要大家作主。”舒可心说，“业主们也不要认为自己选出了个皇帝，要替业主‘打江山’，索回被侵犯的权益。”

　　从臣民到公民，承担起自治的责任。这是舒可心对中国人当下的呼唤。

　　“我们就要设计一个能把自己选下去的制度。”舒可心说自己当时并没有这么深的认识，做出此选择也是被其他业委会委员逼出来的结果。当时，在其余5名委员的要求下，业委会主任既不能“管章”，也不能“管钱”，连签字权也被剥夺。章被秘书保管，钱被非主任委员保管，签字权更是被授予了五分之四的业委会成员。

　　朝阳园是一个涉外公寓，很多在此居住的外国人也积极参与业委会的事情。做为6名业委会成员中唯一的中国人，舒可心觉得受到了不信任。“我当时心想，这不是和我过不去吗！但后来想明白了，这个制度今天可以限制你，明天也可以限制别人。于是，我就主动和他们一起设计这个制度。”这项制度被作为业委会成员内部一个不成文的规定贯彻下来。

　　“但是，后来一件事情对我触动特别大。我们意识到，必须把这种自律性规定列入业主大会章程中，以上位法的形式约束业委会，成为普遍遵守的他律。民选组织必须让所有人知道其权力。”

　　舒可心说的这件事是，小区的一位金大爷为一件事情找到他签字。但当舒可心告诉金大爷自己无法给他盖章时，金大爷最后生气地摔桌子走人。留下的一句话让舒可心震动不已；“制度管个屁，今天你在这里，制度管事，明天就不管事了！”

　　“所以，我们第一年就做为制度建设年。”舒可心告诉记者，“所有的业委会都愿意做点事。但应当不限于此，重在制度建设。核心问题是让大家知道物业是怎么做的。”

　　舒可心称此为“杰斐逊”式管理模式：“小区业委会人员必须是有德、有望的人，但他的头脑必须清醒，必须有华盛顿和杰斐逊那样的见识，不能当土皇帝，而是要建立一个民主制度。”

　　理工科出身的舒可心用电路中的闭环描述了这种制度安排的必要性：“一个自治组织必须是闭环的。比如处在食物链最高端的人，必须能够被最微小的细菌侵蚀，才会有生物链的生命力。”

　　决策、执行、监督权的分离

　　和舒可心不同的是，赵恒这位海淀区上地西里业委会副主任和他的同志们，把功夫花在了业主大会常设机构和监事机构的建设上。

　　在焦点房地产的业主论坛里，有一个名叫“业主之声”的子论坛。在这里，“赵恒律师”轮番发贴，告诉网友们：“磨刀不误砍柴工，社区最重要的事情不是与物业公司和开发商的矛盾，最重要的事情是把业主组织起来，团结起来。而要组织和团结业主，必须靠业主代表大会制度，而不是空喊大家来参与。”

　　两年前，在新一届业委会选举时，上地西里同样遇到了其他社区抗议和抱怨的事情。不过，上地西里的业主采取了认认真真搞制度建设的方式，放下所有的外部问题，筹备组在完全公开的情况下，花了半年时间逐条讨论公约，议事规则等社区规范。

　　“跟开发商以及物业公司之间的矛盾是深层次。要把这些矛盾解开，就必须公开透明，发动所有的业主。因为，这中间涉及到商务、规划、会计、法律、政策等等方面的知识。”上地西里业委会委员余晖告诉记者，“我们小区发生过物业管理委会成员单凭一腔热情代表业主签署物业合同，但漏洞多出的问题。”

　　这种现象正好印证了一些业主的看法：业委会委员们是否是为了全体业主的利益，是否为了搞好社区工作，这些问题有时很难判断，加之公开不够充分，信息不对称，不同的业主会有不同的判断，所以必须公开办事的程序，必须按程序办事。

　　这并非对业委会委员们的不信任，而是对如何做好社区自治的一个理性思考。

　　“在讨论中，更多的业主意识到，只有详细地制定各种解决问题的程序，并在工作中按程序办事，才能从制度上避免或解决各种争议。同时也只有按程序办事，才能形成共识，进行有效的决策，从而为解决各种内外部矛盾奠定坚实的基础。”赵恒说。

　　2005年新年伊始，经过半年多的筹备，上地西里社区首届业主大会成功召开。业主大会通过了《上地西里业主公约》、《上地西里业主大会议事规则》、《上地西里业主大会投票和机构选举办法》等等社区制度规范，同时选举产生了业主代表、业主委员会委员和业主监事会监事。2005年1月8日，上地西里社区业主代表大会、业主委员会及业主监事会正式宣告成立。

　　这些作为财产所有权人的全体业主，在不违反法律规定的前提下，自我设计出了一个自己财产的管理方式和监督机制。来自城市居民智慧的社区自治机构的框架为：业主大会——业主代表大会——业主委员会-业主监事会。目前，各机构的构成是：业主代表大会人，业主委员会9人，业主监事会3人。

　　成立业主代表大会和业主监事会，不仅从机制上为社区业主的决策和监督提供了制度保障，还为社区事务的公开和透明提供了有效的程序保障。业主代表大会、业主监事会及业主委员会都是相互独立的机构，三个机构的人员不得相互兼任。业主代表大会只有决策权，没有执行权，这就赋予了它在整个社区事务中的权威及超脱地位，它不卷入具体的执行争议，但又能对争议作出判断和裁决。业主监事会只有监督的职责，而没有决策和执行的权力，这也保证了它除了监督之外，并不卷入各种决策和执行的纷争。业主监事会的存在，时时告诉业主委员会委员及业主代表，必须按规则办事。而对于业主委员会，它彻底摆脱了以往集变相决策和执行、裁判员和运动员于一身的尴尬状态，专注于全社区事务的执行工作。即使工作中存在争议，业主委员会也有公开辩解的场合和程序，避免了谣言四起。

　　“我们的监事会成员跟业主代表大会的召集人沟通，然后把解决问题的建议反馈到业委会，接着再把业委会的执行情况反映到业主代表大会，起到了一个沟通和监督的作用。”余晖告诉记者。

　　上地西里的这套制度架构取得了明显的效果。余晖告诉记者，通过艰难地谈判，业委会已从物业公司拿到了必须移交出来的业主资料、物业公司和进入小区营业的商务机构的第三方合同、部分小区公共物业情况，并且分拆了维修基金，业主只需交纳公共部分的维修资金，自用部分维修资金不需再交纳。目前，维修资金的双方共管账户已经建立，业委会还已经就小区遗留的一些重大问题开始正式与开发商协商。

　　每个楼都有自己的业主代表

　　与上地西里不谋而合的是，健翔园的业主们在维权过程中，同样思考着如何组织和团结广大业主的制度框架。相同的是，他们也设立了一个业主代表大会作为日常议事决策机构，不同的是，为了具备广泛的代表性，保证不同业主群体的权益，他们的业主代表是分区域按楼和楼层由业主直选，并且设计了业委会作出涉及业主权益的决议的听证程序这一环。

　　“我们很自然地设计了业主代表大会制度，后来发现上地西里也有类似设计，可谓是异曲同工。”健翔园业委会主任任晨光，这位上过MBA，曾经担任过北京大学电子系团委书记的年轻主任告诉记者，在看到小区业主初期维权遭到开发商和物业公司的分化瓦解，而业主维权又盲目无序的现象后，他们深刻地认识到：维权，必须团结起全体业主才真正有力量，而要团结起来，必须建立业主自己的组织，具备了自治能力才有可能，而解决了业主自治问题，也就解决了物业公司的侵权问题。

　　“而且，我们也在思考，一开始一心为公地为大家维权，但维权成功后会不会变质呢？《物业管理条例》确立了小区自主权在业主大会的民主基础，但事事都由全体业主来决策又不现实，业主不得不把一些公共事务的决策权让渡给业委会这个唯一的公共机构。但由于业委会又是一个法定的执行机构，就导致了业委会集决策权和执行权于一身。绝对权力导致绝对腐败，现实中，许多业委会委员就倒在了这个事实上的‘绝对权力’下。”小区业主通过维权锻炼出一些业委会委员是很不容易的，由于缺少监督制衡机制而导致这些委员在掌握权力后被腐蚀掉，对小区就是损失，对这些委员本身也不好。建立监督制衡机制其实是对这些委员的一种保护。任晨光告诉记者：“小区的许多重大问题需要质疑、论证和辩论，没有业主代表大会辩论表决这一环，只是让全体业主在业委会拟订好的决议中划个圈，是不负责任的。有些问题看似业主大会通过了，执行时可能就容易出问题。因为，业主当初简单地画圈并没有认真思考过，一旦出现问题，有的业主就不会认可。没有经过充分讨论，业主大会的表决就会流于形式，被一些别有用心的人利用。只有形成一个充分讨论和分权制衡的机制，才有可能形成真正有效的决策。”

　　2002年11月，健翔园业主维权小组开始倡议成立业主代表委员会，每楼推举出一定的业主代表作正式代表，另推举候补代表若干，再从正式代表中选一人作主任，一人作副主任，总数为单数。业主代表委员会经全小区半数以上业主签字授权后正式成立。业主代表大会(业主代表委员会2003年改名)的雏形在小区维权中发挥了很大的作用，把业主们充分地团结起来了。

　　2005年1月，健翔园业委会经业主大会选举正式成立，业主代表会议机制被作为一项光荣的议事决策传统保留下来，并且以制度化分权制衡的常设决策机构——业主代表大会的组织形式写进了《业主公约》和《业主大会议事规则》，另外还设立了业委会作出涉及业主权益的决议的听证程序。

　　任晨光告诉记者，在建立业委会和业主代表大会的分权制衡体制下，业主让渡出来的公共权力，执行权授予业委会，而把审议权、决策权、立制权、调查权、监督权和弹劾权等等授予业主代表大会，让业主代表大会控制业委会的财务预决算。业主代表大会设立秘书长召集会议，成了业主的权利表达和决策机构，但没有执行权力，而业委会成了业主权利的执行机构，但没有决策的权力。这样，通过权力制约权力，组成完整的业主自治体系，从而确保业主的权利不会被侵犯。

　　为了确保有效地制衡，业主委员由全体业主直接选举产生，而业主代表则由不同区域的业主直接选举产生。“这样，业主自治的机制完善了，就很容易监督和启动罢免业委会成员的程序。一旦出现不满业委会成员工作的情况，业主代表就可以调查、质询，质询中发现严重问题的，就可以召开业主代表大会会议，启动弹劾程序。被弹劾者可以到场申辩，业主代表辩论之后投票表决。如果弹劾案表决通过，该委员资格就被暂时中止，本人要引咎辞职。如果本人拒不辞职，业主代表可以提议召开业主大会会议，罢免之。”

　　健翔园业主大会议事规则有关听证会程序的部分还规定，如果业委会的决议涉及业主权益，必须在作出有效决议前15天公告全体业主，并且送达业主代表大会审议。若业主有反对意见，业委会就要召开听证会说明情况。只有没有受到业主代表大会的否决或10%以上的业主的反对，业委会才能作出有效决议。

　　任晨光很认真地告诉记者：“我们要为后代建立良好的制度和树立遵守制度的典范，要靠制度来规范人，而不是依赖人治人。”

　　正在北京城实践的这番业主自治的制度创新，无疑是基层民主的一种自发性倾向。上海市政协委员林尚立认为，这种倾向，“其出发点主要来自于业主们对小区内公共权力加以制衡的需要。来源于业主内心深处对正在形成的对‘政府’——公权力的执行机构业委会的防范意识。”

　　这个最贴近生活的“民主训练场”，显然将成为推进城市基层民主建设的重要力量。

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