物业纠纷背后的制度链

　　文／本刊记者 杜珂

　　雷霞是北京市美丽园小区的业委会主任。2005年12月15日,美丽园打赢了北京市首例业委会作为原告起诉的物业费官司。但是，面对着拒不执行的物业，业委会不得不再打一场要求返还费用的“返还之诉”。

　　“这不是价钱高低的问题，而是业主被欺诈的问题。”雷霞告诉记者：“我们小区有2台高压水泵，但物业按照3组60台水泵的标准收取业主运行费用和维护费用。电梯数量实为111户，却按照118户收费。”

　　发生在美丽园小区的物业欺诈，不过是北京许多小区的缩影，折射出物业服务存在的种种问题。

　　国家发展和改革委员会2004年的相关统计指出，由于物业管理企业违反规定乱收费，以及物业服务收费项目和标准不透明导致的群众投诉，一直位居各类价格举报问题的第三位。

　　不过，权益被侵占的业主，只有3%选择用法律手段解决；9%选择与物业沟通解决；13%选择媒体曝光；63%则选择不交物业费。

　　结果，欠费业主被物业公司纷纷诉诸公堂。朝阳区法院2002～2004年在物业管理纠纷中近95%已结案件的原告是物业管理公司而非业主。在2004年初两个月的时间里，海淀法院受理的121起物业管理纠纷案件中，仅有1件是业主诉物业管理企业的。

　　这构成了一幅奇特的图景：一面是权益屡被侵占却遭到起诉且败诉的业主；另一面是提供欺诈服务还屡屡胜诉的物业公司。

　　上地西里业委会主任赵恒对此描写道：“那些倾其所有或者举债购买商品房的中国人，首先面对的是开发商已为他们安排好了的物业公司的各种各样的账单。在他们还来不及思考作为财产所有人的全体业主如何通过约定，签订自己的财产管理公约时，各种纷争、不满、维权和抗议此起彼伏。”

　　根据中国人民大学“北京市物业管理”课题组对北京70个居民小区的调研结果，频频诉诸报端的维权事件，60%是因为业主共用财产被严重侵犯和剥夺引起的。

　　物业费的猫腻

　　物业费之诉不过揭开了业主巨额利益被侵占的一个盖子。

　　美丽园的业委会委员朴寅吉告诉记者，从他们小区的经验看，所谓中高档小区物业费基本在每月每平米1.7元左右，每月每平米2元以上肯定不正常。-他们本也没有想到降低物业费，只是在2003年要求核查小区物业实际情况时才发现，物业公司计算物业费单价时的电梯数量与水泵数量与实际不符。于是，业委会对物业费的收取标准开始产生质疑。

　　“参选业委会之初，本以为事情很简单，却发现后面的黑暗面太多了。” 朴寅吉说。美丽园的业委会经过调查取证发现，在小区实际建设面积、小区保安费、保洁费、垃圾清运费以及电梯广告费用中，物业费背后还藏着更多的猫腻。

　　美丽园小区的问题并非个案。

　　来自中国社会调查所的调查数据显示：北京大约将近4000个居住小区中，90%都存在着物业管理公司利用小区共用部位和设施设备牟取私利的情况。比如：物业公司利用电梯间、公共走廊、物业外墙、楼顶等作为广告展位出租；利用小区公共场地、小区内道路两侧作为停车泊位，收取停车费，甚至公然将绿地改造为停车场；利用大量物业地下室，对外出租，获取租金；利用地下车库，重复二次收取管理费用等。

　　让业主牵肠挂肚的还有巨额的专项维修资金。《物业管理条例》规定：“专项维修资金属业主所有，专项用于物业保修期满后物业共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造，不得挪作他用。专项维修资金收取、使用、管理的办法由国务院建设行政主管部门会同国务院财政部门制定。”但是资金的收取、使用和管理办法至今没有具体规定。于是，没有主管部门审核和监督的维修基金，又没有专人管理，其增减变化无账可查。

　　据北京某大学研究机构调查，焦点网做广告的1000多个楼盘中，600个楼盘标明房屋价格，由此分析出每个楼盘维修基金平均为3000万元。不过，千万维修基金的利息以及去向无从得知。

　　就在美丽园业委会提出查看这些账目时，不仅遇到了物业公司拖、赖、延的对待，且遭到了或被断热水，或被掐电话线，或是汽车被划，或者厕所污水充溢满屋的特殊“服务”。雷霞告诉记者：“我们一从业委会办公室出来去发业主大会的通知函，守候在院外的保安就对着对讲机说：‘喂，那个女人出来了啊。’”接着，业委会委员们发现，他们去发票的时候，保安就一人盯一人，跟着他们到业主家门口。“一些业主，看到家门口附近的保安就不敢投票了。一些胆大的业主会大喝一声：‘你想干什么！’听到这些，保安就稍微闪到一边，但仍然紧紧地盯着。”

　　“我们花钱请保姆，给我们买鲍鱼，不仅没有吃到鲍鱼，问他们钱哪里去了，反被他们威胁。”朴寅吉表示很无奈。

　　北京市社会科学院社会学所丁军认为，北京市人民政府第21号令《北京市居住小区物业管理办法》第十二条规定了物业管理公司有“从事物业经营或开展其他多种经营和有偿服务”的权利，第十三条又明确规定：“物业管理公司开展物业及多种经营和服务的收益，应主要用于补充居住小区物业管理费用”。这就模糊了居住小区业主共用设施的经营收益权权属问题，从而使业主委员会与物业管理公司的利益冲突难以避免。

　　“谁是小区的主人最主要，不能我们请的管家成了主人。”美丽园业委会副主任杜平说。

　　“这其实是一场主权之争。”健翔园业委会主任任晨光说：“物业费是一个太小的事情。业委会的职责是管理共有财产，小区不仅要维护，还要建设。如果业主共有设施和领域还被物业霸占着，作为主人的业主不掌握主权，是做不到的。”

　　80%的物业纠纷来自开发商

　　于是，业委会成立之后的“主人们”首先提出了要求物业公司公布“业主家底”的要求，要求“管家”物业公司交待账目，提交竣工图纸、业主资料和公共产权的账册包括公共维修基金、物业管理活动经费、公共收益等。但是，即使是那些已经成功地撤换了原有物业公司的小区，也并没有都要回竣工图纸。

　　“我们只从老物业公司那里拿到了施工图纸，要知道，施工图纸和竣工图纸会有很大不同。”任晨光说，“开发商提出已经交由物业公司，物业公司称拿到的只是施工图纸。”

　　任晨光告诉记者，竣工图纸归还业主这件事情不能小看。以他们小区为例，撤换老物业公司之后，才发现开发商原先承诺的热水站并没有建，而是和旁边的小区共用一个热水站。“幸亏撤换了老物业公司，及早发现了这个问题。现在，开发商已经和我们签署协议，投资600万单建一个热水站。”

　　难道，目前沸沸扬扬的物业纠纷中存在着物业公司替开发商背“黑锅”的现象？

　　上地西里业委会委员余晖告诉记者：“一位知名开发商就说过一句话：‘物业管理公司是我们的最后一道保护墙。’这种情况下，物业公司就可能为开发商遮挡、开脱，在小区业主反映问题的时候，他会站到开发商的一边。”

　　2005年，北京市成立了由市委研究室牵头，市建委、市民政局参加的物业管理专题调研小组，深入街道社区调研。参与调研的市委政研室城市处江处长告诉记者，当前错综复杂的物业纠纷80%由开发商引起。由于信息不对称，现实中，绝大部分纠纷在购房阶段签订合同时便埋下了纷争的隐患。比如房屋质量、绿地面积缩水、配套设施不到位、规划变更等很多争议都是开发商遗留的问题。

　　那么，物业公司为什么会充当开发商的挡箭牌，而不是服务于出钱购买物业服务的业主？

　　“小区矛盾的根本原因就在于开发商和物业公司一起侵害业主的物权。”任晨光告诉记者，他为此给北京市人民政府并王岐山市长写了一封《关于如何防止新建小区出现物业管理恶性事件和减少矛盾》的建议信，“作为一名负责任的公民，我看到了问题的实质所在，我必须提出来。”

　　在这封建议信中，任晨光写道：“将一个前期物业公司强加给业主，并且决定了业主的物业费。物业公司由于是开发商聘请的，所以为了维护开发商的利益，充当了开发商的挡箭牌，对开发商存在的房屋质量和偷改规划等问题隐瞒不报，给业主维护权益设置了障碍，而有关政府部门又没有进行有效的监督，对物业公司放任自流。”

　　业主掏钱，开发商请客

　　“为什么小区一定要由物业公司管理？不一定必须设计这样一个制度。保洁、保安、绿化等等服务都可以由专业公司提供。”杜平认为，“指定物业公司必须提供服务的制度就等于替业主找了一个管家行使所有权。”

　　这指的是2003年9月颁布实施的《物业管理条例》第二十一条的规定：“在业主、业主大会选聘物业管理企业之前，建设单位选聘物业管理企业的，应当签订书面的前期物业服务合同。”

　　作为我国第一步规范物业管理的法律，毫无疑问，它有历史的进步意义。不过，任晨光认为，小区聘用物业公司与否是一个民事合同，行政权力不应当规定业主的民事权利。“以前没有物业公司的时候也挺好。业主自己的财产怎么管，由业主自己来决定。”

　　“这就等于剥夺了业主对自己产权的处分权，而指派了一个管家行使所有权证。”杜平认为。

　　市人大代表石定果就提议，开发商与物业应该建、管分离，剥离两者的利益关系，真正使物业公司站在第三者的角度，维护现有小区利益，帮助业主维权。

　　为了避免开发商与物业管理公司“父子兵”现象的存在，《物业管理条例》提出：“国家提倡建设单位按照房地产开发与物业管理相分离的原则，通过招投标的方式选聘具有相应资质的物业管理企业。”北京市2003年12月1日起开始执行的《北京市物业管理招标投标办法》进一步规定，进行招标的开发建设单位、业主大会或产权人必须进行公开招标和邀请招标。

　　按规定实际操作的不到10%，开发商基本是一拿到《商品房预售许可证》就直接委托了物业公司。根据《新京报》2005年4月15日报道，自《北京市物业管理招标投标办法》执行之后的近一年半时间内，北京仅有91个住宅小区进行前期物业管理招投标备案，过半的前期物业公司的选聘工作甚至连“秀”都不做，物业公司便走马上任。“作为主管单位，我们没有有效的制约手段，无处罚力度，存在执行难的问题。”北京市小区办王颖告诉记者：“年检时再约束，已是滞后行为。对企业管得过死，又担心重回计划经济下的管理方式。”王颖告诉记者，市小区办已经把这个问题作为今年研究的工作重点。

　　于是，一些业委会委员就提出：前期物业的选聘必须由业主做主。

　　任晨光提出，应当禁止开发商在新建小区直接选聘前期物业公司，尤其是禁止开发商为某一个新项目单独成立一个新物业公司。任何新建小区选聘前期物业公司，开发商只有组织招标的权利，没有确定中标企业的权利，除非这个小区的房屋全部由开发商自用；开发商组织招标后，将前三名物业公司的公司情况、服务标准和费用标准公布给购房者，由入住前2个月已经购房的全体业主投票决定哪家公司中标，以票数最多的公司中标，所有表决票送小区办存档备查；参与表决的业主名单和房号在入住时发给每一个业主；业委会成立后，由业主大会选聘物业公司进行管理。

　　市委政研室的江处长则提出，不妨由居委会出面组织前期物业的招投标工作。

　　任晨光对此表示了部分赞同。他认为，前期物业也可采用小区办和街道办事处牵头委托第三方中介机构招标的办法，如果居委会已成立，也可由居委会操作，关键是必须有购房业主参与到前期物业的选聘工作中。

　　“如果开发商一定要选聘物业公司，他就必须买单，而不是由业主来支付前期物业公司的费用。否则就成了业主掏钱埋单，开发商请物业公司的客。”杜平认为。

　　“一部公正的法规的制定，应当是利益相关各方都参与的结果，由此可以确保左右不同意见在平等讨论的基础上达成共识，出现双赢。” 杜平认为《物业管理条例》对业主合法利益考虑不够，“我们国家有全国性的物业管理协会，并由建设部的主管官员兼任会长。相关法规的制定和讨论，物业公司有‘法定席’。但是，我们国家并没有全体业主的协会。业主与物业公司可以说从起点上就居于弱势地位。”

　　艰难业委会

　　选聘物业公司，自当由广大业主作主。《物业管理条例》第二条就规定：“物业管理，是指业主通过选聘物业管理企业，由业主和物业管理企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动。”并在第十五条把具体的选聘活动授予业委会，“业委会代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合同。”

　　从理论上讲，业主大会以及业委会的存在，对于贯彻政府的物业管理政策、有效地实施物业委托管理、保证业主和住户的自律和相互监督，都具有积极作用。

　　现实对此给予了印证：单个业主不能针对共有产权向开发商提起诉讼、大量的物业费纠纷被法院以“存在事实服务”判决业主败诉。很多业主于是采取了拒交物业费、堵路等非理性维权的行为，或者是到政府部门上访、请愿。结果，社会事务出现了政治化的倾向。

　　“物业公司侵权的实质是，在业主没有能力自治的时候，窃取了业主的主权。”任晨光提出。

　　“在物业和开发商侵占业主利益问题的解决上，不能简单地说通过市场化。因为，物业和开发商都是有组织、经济社会地位都很大的一方，业主则是一个个的个体。这种分量级别不等的选手打一场拳击，不仅不公平，而且必然导致权益受到侵犯的业主只有到政府部门去上访。”朴寅吉认为，“政府必须积极引导业委会的成立。”

　　1990年，北京市商品房首次发售。10多年过去了，根据北京市建委相关人士提供的数据，北京市大约3000个小区只有400余个成立了业委会，而且大多运作不理想。

　　业委会为何难于成立？央视“东方时空”2005年底就“成立业委会难在哪”做了一个调查，12533人参加调查的数据表明：缺乏主管部门支持占28% ，开发商、物业公司设置障碍占26% ，组织选举难度大占18%，业主不知道如何成立占14%，没有业主牵头的占14%。

　　任晨光认为，“缺乏主管部门支持以及组织选举难度大”的原因主要来自于现有法律的不完善。

　　《物业管理条例》第十二条规定：“业主大会作出决定，必须经与会业主所持投票权1／2以上通过。业主大会作出制定和修改业主公约、业主大会议事规则，选聘和解聘物业管理企业，专项维修资金使用和续筹方案的决定，必须经物业管理区域内全体业主所持投票权2／3以上通过。”

　　2003年11月4日，北京市国土资源和房屋管理局《转发建设部业主大会规程及有关问题的通知》(京国土房管物[2003]949号)规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，到物业所在地区、县国土房管局备案。备案时，须提交《业主委员会备案单》(附件5)及以下材料：1.业主大会议事规则，2.业主公约，3.业主大会决议(附业主及投票权数清册)，4.法律法规规定的其它材料。”

　　这项规定意味着，业委会的成立首先必须提交获得三分之二业主同意的业主大会议事规则和业主公约。

　　“三分之二的赞成票是一个很难逾越的鸿沟。”朴寅吉告诉记者，“有的业主出国了，有的业主是出租户，有的业主根本就联系不上。我们的最后一张选票是在东华门拿到的，当时是业主出国了，他的父母代为行使权利，我就大热天开着车从西四环跑到东华门，拿到票的那一刻比拿到一张百万美元还高兴。这可是业委会能否成立的最后一根稻草啊！”　

　　朴寅吉还是幸运的，已无后顾之忧的他现在是业委会专职工作人员。但对于众多上班族的业委会成员来说，只有晚上和周末时间可以利用。

　　“8月份，楼道里特别热，我必须一下班就赶紧送票。但有的业主还给我们脸色看，觉得占用了他们的时间。有人就说：你们穿好点，让人家尊重你们。”雷霞很无奈，“吃饭的时间都没有，哪还能把压箱底的服装拿出来装扮？”

　　组织业主大会更是辛苦。雷霞告诉记者：“美丽园小区有111个单元，每个单元6层12家。要把有关事项表决票送达每个单元的每家，必须5～6趟。整个小区算下来要几千次。好不容易见到业主了，有的也不会投票。”

　　“在物业公司不配合下，更是麻烦。一个管子坏了，必须三分之二的业主赞成才能动用公共维修基金，业委会花费了好长时间才获得同意。修好了，第二天却又坏了。这个时候怎么办？是继续开业主大会，争取三分之二业主的同意，还是放弃？”朴寅吉表示很无奈。

　　在这种情况下，基层政府就必须主动牵头，组织业委会的成立并引导业委会做好社区自治工作。

　　“可是，到底应当哪个部门承担起这个职责?现有的法律规定模糊不清。”任晨光说：“是建委小区办？还是街道办？按照《物业管理条例》的规定，‘同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。’ 但是，京国土房管物[2003]949号文又规定，‘新建居住区物业筹备成立业主大会的，应由物业所在地的街道办事处(包括乡镇人民政府，下同)、区县国土房管局指导监督’。街道办显然更熟悉小区的情况，但是小区办是行业主管部门，职责不清的结果必然导致行政部门谁也不作为。”

　　任晨光告诉记者，他们当时只好对两家行政部门同时提起行政诉讼，要求法院裁定其“行政不作为”。结果，未诉之前，街道办做出了许诺，并指定居委会牵头业委会的筹备工作。

　　时至今日，街道办已经成为北京市各小区业委会筹备工作的负责部门，牵头组织。江处长告诉记者，北京市今年将居委会参与业委会筹备作为突破口，要求从更好联系群众，维护群众利益的角度推进业委会成立的工作，并要求纳入居委会的工作重心。

　　“毕竟，居委会与业委会都是自治组织，代表着本区域内群众的利益。针对有些居委会依赖物业提供办公场所而不独立的情况，市里要逐步采取措施，保证居委会的办公场所和经费。”江处长告诉记者，“作为基层的一项重要任务，要探索出一套解决机制。”

　　基层政府有很大的创新空间

　　北京石景山区鲁谷社区街道和社区办主任刘志明告诉记者，街道办也正在积极探索，寻找切入点，以有效解决物业矛盾。

　　对已经形成权益侵犯事实的情况，北京市委政研室的江处长认为，纠纷的解决必须由业委会出面，物业公司给以协助，街道办出面协调。“从已有的调研看，如果街道办出面组织，把相关利益各方集合在一起，面对面商谈，矛盾就容易解决。如果街道办没有出面，业主最后走上法律程序，囿于法律的不健全，业主胜诉的可能性就不太大。结果会导致矛盾进一步激化。”

　　江处长认为，业委会与物业公司之间的关系现在已经明确是合同聘用关系，扯不清的是产权问题。比如地下车库、建筑物广告收益等等，都有待《物权法》给予明确。不过，在法律明确之前，政府部门还是有很大的政策空间。政府有关部门完全可以发布一个房屋买卖合同规范文本，规定清楚业主享有的权益。这样的合同规范文本在市一级政府层面是可以做到的。

　　任晨光更是提出：“有关小区业主的物权，其实最清楚的是规划委、建委和国土资源局，如果他们把有关规划档案和商品住宅销售价格构成以及国有土地使用证所包含的红线范围、土地出让金缴纳情况等等容许普通业主来查询复印，根据当前的有关土地和房地产法，物权自然就会搞得很清楚。”

　　“现在，物业公司把锅炉设备、高压水泵、煤气调压站等与业主息息相关的公共设施都把持在手里，这使得我们小区的热水费已从售房时的8元一吨涨到了16.1元，甚至还要到21元。”杜平认为，“这些社会公共资源必须明确下来，不能成为物业的一己之私。”

　　中国人民大学制度与公共政策研究所教授陈幽泓则建议，政府应当成立市政档案馆，将物业小区的档案资料纳入其中，这包括业主组织方面的《业主公约》、《业主大会及规划》、《产权人清册》、历届业主大会的选票决议；小区资产方面的包括“六图二书(竣工总平面图、单体建筑、结构、设备竣工图，设备设施的安装、使用和维护保养技术资料；物业质量保修文件和物业使用说明文件以及公共设施物业服务合同；物业公司管理资质保证书等。除保密项目外，业主都可以查询。

　　另外，由于开发商随意变更规划或者建筑质量问题而侵犯业主利益的行为，如果规划部门认真履行职责，也完全可以减少甚至避免。“这种行为是规划部门行政不作为的问题。”任晨光认为。

　　再比如前期物业的问题，在现有的法律框架下，政府部门也完全可以有所作为。北京市社科院研究人员丁军提出，可将前期物业管理的时间限定为半年或一年，并向政府主管部门交纳相当于一定时间(如半年)的物业管理费作为信用抵押金。朝阳园前业委会主任舒可心建议，在制订前期物业管理合同范本的时候，加上物业合同到期、物业拒不退出的重罚的细则。

　　“要命的是保安，要钱的是电梯。”长期以来，关于电梯费用的价格问题，物业公司方面和业主方面总是有不同的声音，物业方面认为政府的标准太低，业主方面认为价格太高。“政府物价部门对此也很为难。其实完全没有必要规定清楚10层楼以下每户的电梯费用是多少，10层楼以上的费用是多少。政府只要规定构成电梯费用的标准就是了，比如由电费、维修费等等构成，然后规定业主或者业委会有权去供电公司查询自己小区的电梯费用就可以了。”朴寅吉建议。

　　再具体到对业委会的指导和监督，任晨光提出，居委会必须在业主入住率达到50%以上或者第一户入住两年以上之后，就要到小区发布可以成立业委会的公告，让愿意参与的业主成立筹备组，具体事情由筹备组操作，自己则做政策指导和监督。

　　“政府在行政指导中要做的事情很多，不可以做的事情却很少。政府需要给业委会以建议、咨询和监督，并培训业主物业知识，培育公民意识，调节纠纷。但是，选举和罢免等程序性事务不能干预，不能直接插手。”陈幽泓说。

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