正确理解财政在经济生活中的作用

　　弥补市场缺陷，直接配置社会公共资源　-调节总需求　-建立社会经济发展激励机制　-向社会提供财经行为规范　-作为政府活动的公共账户，接受社会的监督

　　颜晓岩

　　编者按：

　　在发展改革的新阶段，财政的地位和作用越来越受到社会的广泛关注，这里面的主要原因在于人们对政府这只“看得见的手”和公共品的供给寄予较高的期望。对此当然要予以十分重视。特别是社会上对财政的职能和作用存在着一些夸大或缩小、或者是模糊认识时，就更需要从舆论上进行必要的引导。在4月中旬的财富论坛上，财政部副部长楼继伟面对企业界人士，从5个方面对财政的职能作用作了清晰的阐述分析。他的讲话深入浅出，既涉及公共财政的基本理论范畴，也涉及经济生活中的一些热点问题。现将本报记者根据楼继伟讲话内容整理的文章刊出，以飨读者。　

　　配置社会公共资源　

　　楼继伟说，配置社会公共资源是财政的一大功能。

　　市场是通过价格竞争机制来实现资源配置的，与其相配合的是按生产要素贡献分配收入。按生产要素贡献分配收入是对资源配置效率的激励，但市场激励机制是不会对公共部门分配资源的，比如，与广大人民群众利益密切相关的外交、国防、安全、一般行政等部门，政府只能通过税收获得收入，直接进行资源配置，以弥补市场配置资源的不足，这是财政最主要的功能。市场资源分配不足的部门，主要是含有外部效应或者外部效益的部门，这些部门资源运作的结果，其效益不仅仅表现在本部门，而且不同程度地表现到其他部门甚至全社会。

　　国家财政必须区分外部效应的程度和层次来确定公共资源配置方式和力度。楼继伟举例说明，以教育为例，它是带有很大外部效应的部门，其中按层次划分，最具有公共性、外部效应最强的是义务教育。从小学到初中的教育，使一个孩子成为具有独立生存意义的真正的人。下一步是职业教育，还可以读高中、上大学，追求不同的发展方向。所以义务教育阶段是一个重要平台，职业教育的外部性就比较低一点，高等教育的外部性则更低。政府支持要分层次，应该更多地支持义务教育。当前，尽管我们在不断地调整资源配置的结构，但仍然存在一些缺陷，一方面教育总资源动员不足，另一方面用于高等教育的比重偏大，在世界上都属于比较高的。应该在增加资源的基础上，进一步调整资源分配的结构，更多地分配到义务教育。高等教育具有准公共性，国家要提高全民教育程度，同时对于受过高等教育的青年来说，进入高收入阶层的机会增加，应当为此付出费用。对高等教育乱收费要整顿，还要结合收入分配政策对资源分配结构进行调整。比如，针对高等学校中来自低收入阶层的学生，教育经费以助学金的方式为其补偿70%的教育成本，如果学得好，再给20%作为奖学金，其余部分靠勤工俭学等方式实现；中等以上收入家庭的孩子上大学，应该承担更多的费用。这样的分配政策既补偿了起点不平等，也有利于鼓励勤奋学习。

　　市场配置资源过程中，会产生个人之间、地区之间的分配差异。从国家统一和社会稳定角度出发，世界各国都通过一些相关政策对收入分配进行调节。从市场经济发展的一般看，不论是物流效率，信息的效率，还是市场需求方面的效率，都会导致产业的集聚，特别是向中心城市、向城市带集聚，进而出现财政收入在地区之间分配不均。从自然地理概念看，中国沿海十几个省，聚集着67%的人口，而西部广大疆域，人口不超过总量的15%。随着经济发展，这种集聚性还会加强。

　　那么，如何使得基本公共服务能力在各地区之间趋向于均衡呢？楼继伟说，就是我们常说的基本公共服务能力均等化，中国政府和财政为此做了大量的工作，基本工具就是一般转移支付和专项转移支付。一般转移支付是计算各个地区标准财政收入和标准财政支出，两者之间的差额通过上级的转移支付给予一定比例的补助，这种资金是不问用途的，补充各地自己的财力，地方能够根据当地的特点安排公共服务，具有非常强的公共服务能力均衡作用。我国从1995年开始实施一般性转移支付制度，由于受财力制约，当年中央财政只安排了21亿元，只补充了地区之间基本公共服务能力缺口的4%。2005年一般性转移支付达到1200亿元，再加上民族地区、工资发放等财力性的转移支付，共计3000多亿元，弥补基本公共服务能力缺口47.8%。我们还要继续补充这个能力缺口。

　　我们知道，对个人来说也有收入分配不平等问题。对此，我国采取了一些收入分配调节政策，如实行累进个人所得税制度，对低收入群体实行居民最低生活保障制度等等。目前，我们正在进一步完善这些分配调节制度。

　　调节总需求

　　调节总需求。楼继伟说，这是财政的第二大作用。

　　市场自发产生的生产活动总水平不见得能够恰好等于这个经济体所能支持的最高水平，可能达不到，也可能超过。达不到的话，资源不能充分发挥它的效益，就业不足；超过的话，或迟或早要出现通货膨胀。

　　在经济发展的不同时期，政府分别采取不同的财政政策，调节总需求，促进社会总供给和总需求的基本平衡。当经济下滑、社会总需求不足、失业增加的时候，政府应采取扩张性的财政政策，增加财政支出，同时减少税收，以便刺激总需求的扩大，消灭失业现象；当经济膨胀的时候，社会总需求过度，会引起通货膨胀，这时政府应采取紧缩性的财政政策，减少财政支出，同时增加税收，以便抑制总需求，消灭通货膨胀。累进的个人所得税等制度具有“内在稳定器”的作用，帮助社会来稳定经济活动。如累进的个人所得税使税收在经济萧条时趋于下降，从而有利于经济的复苏；在通货膨胀时期趋于上升，从而有利于经济的降温，这是保证经济健康运行、减轻经济周期性波动的一个重要因素。失业救济金制度也有这样的功能，人们失业后开始领取失业补助金，当他们重新找到工作时，失业补助金停止支付，从而有利于经济的稳定。楼继伟强调，财政在总需求的调节方面应当能够发挥较大的职能作用，特别是总需求不足的时候，财政作用比较显著。

　　建立社会经济发展激励机制

　　按生产要素的贡献进行分配，是对效率的一种激励。

　　在发言中，楼继伟说，现在人们常常讲到一个原则，叫做初次分配注重效率，再分配注重公平。国家对国内开采原油征收特别收益金就是初次分配。我们鼓励诚实劳动，不是占用国家资源多你就多得，注重效率的同时，属于国家的也应交给国家，要讲究公平。现在采矿权是以行政分配为主，这不利于体现市场化的原则，也容易产生腐败，要通过市场招标分配。矿山开采权是国家的权力，其价值是国有自然资源的贡献能力，不是矿主的贡献，要通过采矿权的拍卖，国家收回这部分价值，这也属于建立激励诚实劳动、合法经营的初次分配机制。

　　“如果激励设计不当的话，就会产生‘非生产性活动’，市场主体就不会致力于合法经营，从而形成对‘非生产性活动’的激励，即资源合理配置的负激励。因此，财政要给予合适的正激励。”楼继伟强调说。

　　向社会提供财经行为规范

　　财政既对公共部门，也对市场部门提供财经行为规范。

　　近几年来，在公共部门进行的部门预算、“收支两条线”、国库集中收付、政府采购等改革，以及正在进行的政府收支分配改革，既是为了提高效率，也是为了规范公共部门行为和纪律。楼继伟说，财政对市场主体也提出纪律、秩序的规范。税收在一定意义上也是纪律，必须诚实纳税，必须提供准确的信息。

　　现在，我们国家要求公民提供的信息是很少的，实行累进综合所得税制的国家，个人所提供的活动信息是相当多的，如规定买房子不能用现金，房产开发商必须要求买主提供真实姓名，而且必须把相关信息提供给税务局，美国、日本的法律都是这样规定的。为什么要这么做?如果纳税人报年收入20万元，累进税率是10%或15%；但实际一年收入200万元，应该服从35%或40%的税率。核查主要是通过对大额支出信息的比对，买了2.8排量轿车一辆，或买了价值300万元的房子一座，首付30万元，年收入20万元显然有瞒报。银行也必须提供信息，大额支付不许用现金，大额的提现和转账信息都要提供给税务部门，以便做收支的交叉稽核。楼继伟强调说，受征管能力所限，我国还没有采用综合所得税制，也没有要求公民提供相关信息的法律。现在有一些企业不愿意交社会保障费，要把退休的职工推给社会，这也是违纪违法。会计制度也是纪律，无论是企业会计人员的不做假账，还是社会审计、注册会计师必须尽职尽责查出假账，都是纪律。确立财经纪律，公共部门的运行和市场部门的运转才有秩序，这也是公信、诚信、公平、公正的基础。

　　接受社会的监督

　　楼继伟说，财政是政府全部活动的公共账户，要向人民的代表机构———全国人大和各级人大报告，账目要清清楚楚。

　　中央财政对全国人大是全面公开的，总预算和所有部门的预算，全部提供给人大。由于政府收支分类不科学，还无法提供给每个

人大代表，当然也不便向社会公开。我们正在进行政府收支分类的改革，使得今后的公共账目简化易懂，在这个基础上向全社会公开，其目的是接受人民及其代表的监督。这不仅仅是财务的监督，财政是政府活动的公共账户，因此还是人民对政府活动的监督。

　　最后，在谈到如何把握、发挥上述财政职能和作用时，楼继伟说，最重要的是要促进就业和经济增长。财政要管理公共资源，对资源的分配要分清楚层次，对那些公共性更强的方面要给予更大的支持，在整个过程中要讲激励，不能养懒人。要搞清楚事情的公共性或者外部性到底多大，不是所有的事情都要由政府买单。如果以永恒的正义和不变的道德来衡量，我们对农民是有失公正的，城里人实际享受着比我国目前发展水平还要高的公共服务，而农民要差得多。但就目前我国经济财政发展水平看，想在短期内把农民的福利提高到城里人的水平上，实际上又做不到，只能逐步提高，这需要一个艰苦的过程。总书记讲“八荣八耻”，在发挥财政作用这个具体问题上就是要讲人人负责任，将加强个人责任和加大公共支持结合起来，在全社会形成一种分阶段的、历史性的社会公平观念。

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