胡迟：从一季度经济运行看宏观调控的择优选择

http://finance.sina.com.cn 2006年05月15日 08:55 中国经济时报

　　■胡迟

　　4月21日，国家统计局按照惯例向全社会发布了我国经济一季度的运行情况。最新统计数据显示，一季度，ＧＤＰ同比增长10．2％，略快于上年同期9．9％的增长速度，全社会固定资产投资同比增长27．7％，比上年同期加快4．9个百分点，进出口总额同比增长25．8％，比上年同期加快2．7个百分点，而市场价格却温和上涨，ＣＰＩ总水平同比上涨1．2％

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，比上年同期回落1．6个百分点。

　　总的来看，在投资和外贸的双高拉升下，我国国民经济在“十一五”规划的开局之年继续保持了强劲的增长态势，但经济运行呈现出明显的高位特征，不仅ＧＤＰ增长率是近三年来一季度及年增长率中最高的，而且固定资产投资增长幅度虽然不是近三年里的最高值，也是实施宏观调控政策以来最高的，说明人们曾担心的投资反弹已有所显现。一个值得注意的趋势是，新建项目在固定资产投资中的比重迅速上升，一季度的增幅是47．1％。以上都超出了在此之前多方的预期。例如，经济合作与发展组织（ＯＥＣＤ）在年初曾预测，中国经济在2006年仍然会快速增长，产出增长将可以维持在9％左右，而就在4月13日，国家发改委投资研究所发布报告预计，一季度ＧＤＰ的增长速度为8．5％，且全年的ＧＤＰ增速呈缓慢下降趋势。现在看来，这些预计都显得过于谨慎。实际上，自3月份“两会”召开以来，有两个引人注目的事情也已昭示了经济运行有重新走向过热的趋势。

　　（一）、土地违法现象重新抬头

　　根据国土资源部公布的资料，当前土地违法反弹现象比较严重，主要原因是地方政府在经济建设的旗帜下开始的新一轮非法圈占违规批用土地。近日，国土资源部通报了河北赞皇、安徽休宁两地严重违法使用土地案件，并表示将给予严肃处理。国土资源部日前公布的2005年度全国土地利用变更调查结果显示，截至2005年10月31日，全国耕地面积18．31亿亩。也就是说，离“十一五”规划确定的未来5年耕地保有量18亿亩的约束性指标仅剩3100万亩。与此相关的是，“十五”期间全国耕地面积净减少9240万亩。因此，各种利益主体对土地的追逐使得“十一五”期间的土地执法形势相当不容乐观。

　　（二）、

房地产价格再度飚升

　　各地房地产价格再度上扬是另一个迹象。此次房地产价格上涨正好发生于中央政府对房地产市场铁腕调控一年之际。从市场上看，各地楼市普遍回暖，即使在被宏观调控影响最严重的上海和杭州，近期也出现了

房价微幅上探的趋势。当前，房地产市场的特征表现为投资过度与低效并存。根据国家统计局的最新监测报告，2月份，70个大中城市房屋销售价格同比上涨5．5％。北京市统计局发布的数字显示，2005年北京商品住宅期房均价达到6725元／平方米，而上海公布的数字为6698元／平方米。3年来，北京房价首次超过上海，又重新成为中国“房地产之王”。一些二线城市如武汉、重庆的房价也水涨船高，甚至很少被关注的三线城市，房价也在创下新高。一季度，全国房地产开发投资为2793亿元，同比增长20．2％，而另一方面，截至3月底，全国商品房空置面积为1．23亿平方米，同比增长23．8％。如此的情形使得建设部在3月下旬发出紧急通知，要求全国40个大中城市提供商品房供应和空置情况的相关数据，为中央政府下一步决策提供依据。

　　针对当前投资反弹已见端倪，政府有关部门采取了比以往更加迅速的紧缩性调控政策。据报道，国家发改委在统计局发布一季度运行数据后随即公布了水泥、焦化、铁合金、电解铝行业的调整目标，并表示将陆续出台其他行业加快结构调整的指导意见。更令人瞩目的是，中国人民银行宣布，自2006年4月28日起上调金融机构一年期贷款基准利率0．27个百分点，存款利率保持不变，而专家曾普遍预计紧缩性货币政策会从相对温和的银行存款准备金利率上调入手。中国人民银行表示，本次采取这一“非对称性”加息手段意在调控信贷闸门，进一步巩固宏观调控成果，保持国民经济持续、快速、协调、健康发展的良好势头。这是中国自2004年10月以来首次加息，而且与上次有所不同的是，上次加息政策的出台是在其他政策工具出台半年之后、投资增长率已见回落的情况下进行的，其政策运用的象征意义更大于实际意义。此次加息几乎和其他调控手段同时出台。这个信号充分表明政府较之于以前更愿意发挥市场性手段在资源配置和宏观调控中的作用，还表明如果经济下一步继续走高，将有可能再提高利息的涨幅。

　　回顾本轮经济增长周期中宏观调控的运用实践，可以看出，2004年的宏观调控主要是压缩固定资产投资过热；而2005年则是在前一年取得成效的基础上继续加强和改善了宏观调控，使得经济运行进入了难得的“高增长、低通胀”区间。应该说，各项调控手段的综合运用大体上保持了经济平稳、健康增长与防止经济运行过热之间的平衡。4月17日，温家宝总理在主持召开国务院常务会议，分析今年一季度经济形势，部署当前经济工作时强调指出，2006年要保持宏观经济政策的连续性和稳定性，注重区别对待，分类指导，有针对性地解决当前的突出问题。本文认为，本轮宏观调控明显区别于1993年等以往数次政府对经济的干预，具有现阶段过渡性体制的鲜明特征。因此，只有认清目前经济运行与体制的特点，才能在前两年宏观调控实践的基础上，更好地运用现阶段能够使用的各项政策工具来熨平经济运行的波动。

　　一、混合性政策工具的效率特征

　　现阶段我国经济体制具有明显转轨时期的二元特征，即经济增长由缘于市场的内生性力量和缘于政府的行政性力量同时推动。在此前提下，当经济运行出现波动时，政府在政策工具的选择上就面临着两难的困境。它既无法像原有计划经济体制下使用单一的行政性手段，也不可能像成熟市场体制下使用单一的市场性工具。因而，由此所诱导出的政策工具必然是行政性手段与市场性工具的混合体。

　　近年来，我国在市场体制建设方面取得了多方面的成就。前两年，一份《中国市场经济发展报告》曾得出结论：“中国的市场化程度已达到69％，超过了市场经济临界水平60％。”但毋庸讳言，由计划经济体制向市场经济体制的转轨过程迄今尚未完成。因此，现阶段我国经济体制具有明显转轨时期的二元特征，即经济增长由缘于市场的内生性力量和缘于政府的行政性力量同时推动。在此前提下，当经济运行出现波动时，政府在政策工具的选择上就面临着两难的困境。它既无法像原有计划经济体制下使用单一的行政性手段，也不可能像成熟市场体制下使用单一的市场性工具。因而，由此所诱导出的政策工具必然是行政性手段与市场性工具的混合体。按照官方的标准说法，现行的宏观调控主要是综合运用经济、法律手段，并辅之以必要的行政手段。这种提法也遭遇到不同的意见，有观点认为，目前所谓的宏观调控虽然综合运用了各类政策工具，但实质上起核心作用的还是诸如投资准入限制、严格土地计划之类的行政手段。不管两者的比例如何，或者以谁为主，政策工具的混合性却是不争的事实。在资源配置与利益分配上，这类政策工具表现出与市场经济与计划经济的规则都不相适应的特点。换句话说，我们既不能拿市场经济的规则来要求它，也不能拿计划经济的规则来要求它。按照决策者的本意，行政性手段是用来抑制缘于政府行政性力量导致的经济增长，而利率等市场性工具则用来对付经济运行中的自主性增长过热。在实际运用中，这两种效果也都会得到一定的体现。但必须指出的是，由于在决策者与政策实施对象之间存在的信息不对称及经济运行瞬息万变的特点，这两类政策工具对两种经济增长力量的作用又会发生不可避免的“错位”现象。即行政性手段“一刀切”的特性会损害经济内部的自主性增长，而市场性手段又对缘于行政性力量的经济增长缺乏硬约束。在这个问题上还涉及到了调控政策对待民营企业与国有企业的不同态度。例如，2004年12月份，《中国经济时报》记者在浙江等地采访时，不止一次地听到这样的说法，即“宏观调控主要‘调’的是民营企业，国有企业受到的影响比民营企业小得多了。”因而，混合性政策工具的运用常常会顾此失彼，它既不能如行政性手段那样很快收到效果，又不能像市场性工具那样照顾经济的自主性增长。它的执行效率无法达到经济学意义上的最优境界。在目前转轨阶段，我们却还不得不一直使用这种俗称“组合拳”式的手段。但决策者一定要对这种政策工具的特点心知肚明，尽量做到灵活运用，趋利避害。

　　二、宏观调控与体制改革的互动关系

　　从规范意义上看，宏观调控与体制改革应当是一个相辅相成的互动过程。一方面宏观调控要为经济转轨创造条件，保持体制改革与经济增长之间的平衡，另一方面宏观调控也要为适应市场经济的要求而进一步完善自身，不断提升调控的有效性。就近两年宏观调控的实践看，由于混合性政策工具中包含行政性手段，现阶段的宏观调控措施对市场体制建设有一定的阻碍作用。其突出表现是政府仍保持对重要经济资源的配置权力，行政力量对经济的干预还在不断地强化，而不是弱化。

　　如上所述，由于我国市场经济体制尚不完善，体制改革的任务就没有结束。宏观调控与体制改革现已经成为国家管理经济的两大方面。从规范意义上看，宏观调控与体制改革应当是一个相辅相成的互动过程。一方面宏观调控要为经济转轨创造条件，保持体制改革与经济增长之间的平衡，另一方面宏观调控也要为适应市场经济的要求而进一步完善自身，不断提升调控的有效性。就近两年宏观调控的实践看，由于混合性政策工具中包含行政性手段，现阶段的宏观调控措施对市场体制建设有一定的阻碍作用。其突出表现是政府仍保持对重要经济资源的配置权力，行政力量对经济的干预还在不断地强化，而不是弱化。一种形象的说法称之为“看得见的脚踩住了看不见的手”。在“十五”期间，上述问题变得比以往还要大。一方面是各级政府掌握的配置资源的权力增大了，这一点在土地上表现得尤为突出。随着工业化、城市化过程的加快，各级政府以公共利益名义征收农民的土地，再由官员主持批租，搞政绩工程。另一方面，经济发展了，对于政府按照与市场经济相适应的办法执政、提供公共服务的要求也提高了。但是，政府体制的改革步伐却跟不上去，造成了经济体制改革的缓慢与经济增长方式转变的障碍。例如，由于法治建设进展很慢，失信现象严重，市场交易就缺乏效率。温家宝总理在今年“两会”记者招待会上指出：“目前，各级政府仍然管了许多不应该管又管不好的事，而不少应该由政府管理的事却没有管好。”政府过度支配经济的后果即是投资回报递减规律发生作用，投资效率不断下降。以反映投资效率的经济指标——增量资本产出率（ＩＣＯＲ）衡量，美国、德国、法国和印度每增加1亿元的ＧＤＰ需要投资1—2亿元，根据发改委的统计，我国本世纪头三年的数据是5亿元。也就是说，发达国家的ＩＣＯＲ是1－2，我国是5，而根据国际经济资料库的数据，我国近三到五年的ＩＣＯＲ是5－7。由于目前我国企业投资主要是靠银行信贷支持的，投资效率过低就意味着贷款银行信贷支撑的增长，其结果就是金融系统风险的积累。

　　从海南中改院的最新调查问卷看，近74％的学者认为，制约我国经济体制改革攻坚的主要因素是政府职能转变滞后和缺乏改革协调机制。因此，为了保证市场制度的健康发展和有效运行，关键是按照市场经济规律的要求，加快政府职能的转变，政府应当运用总量手段保持宏观经济稳定，提供法治环境和公正执法。由于推进以政府转型为重点的改革攻坚，必然涉及政府部门的利益调整，因此，有专家建议尽快建立国务院高层次的改革协调机构，以统一领导和综合协调改革中各部门以及中央与地方的利益关系，并由此进一步形成对改革的共识和合力，营造良好的改革氛围。全社会也应该共同行动起来，尽最大努力来推动政府职能的转变与实现经济体制的根本转轨。

　　三、宏观调控下中央与地方的关系

　　在现行体制下，各级政府仍保持对诸如土地、金融、能源等重要经济资源的支配权，地方政府便会不遗余力地用自己手里掌握的资源去推高经济增长。由此造成的后果则是经济增长会时常滑入过热区间，而且使得粗放型的增长方式难以转变。

　　目前，宏观政策的调控对象不仅包括市场主体，而且包括各级地方政府。中央与地方的相互关系与定位也是关乎宏观调控各项举措能否被有效实施的重要因素。从近三年宏观调控的实践看，中央各项调控措施时常与地方发展经济的行动发生撞车。地方政府对调控措施的贯彻成为现行宏观调控中难度最大的部分。地方项目的投资增长率经常大大超过中央项目的投资增长率。例如，在2004年的1—2月，中央项目投资只增长12．1％，而地方项目投资增长却高达64．9％。2006年一季度再次呈现出地方投资项目明显快于中央项目的特征。一季度中央项目投资同比增长18．8％，而地方项目投资同比增长达31．2％，其增速高出中央项目12．4个百分点。分地区看，全国投资增幅超过35％的省份有16个。根据国家发改委提供的资料，目前，各省级“十一五”规划经济增长速度目标普遍比中央提出的目标高1—2个百分点，甚至更高。31个省市预期的目标里，ＧＤＰ确定为8．5％的是1个；确定为9％及以上的为8个；确定10％及以上的为14个，确定11％－13％的为8个；平均为10％以上，比规划预期的7．5％高出一大截。令人更为担忧的是，地区的ＧＤＰ预期比省里高，县市的ＧＤＰ比地区高。国家发改委为此专门发文要求，省级“十一五”规划经济增速不得层层分解，避免层层加码，要引导各地市州、县市科学合理地确定增长速度目标。由于一些地方政府不能落实中央政策的事件屡有出现，“执行力”这个在西方管理界频繁使用的词汇，今年首次出现在温家宝总理的政府工作报告中。这表明本届政府已看到了一些地方政府在执行力上的明显不足。要有效解决这个问题，应先分析其制度原因。自1994年实行分税制以来，中央与地方的财权与事权重新被划分，地方政府的利益得到凸现，但地方政府也同时面临着经济建设的重任与财政收入的压力。由于现在的财政税收主要是来自生产型的增值税，而生产型增值税和产值之间是直接联系的。如前所述，在现行体制下，各级政府仍保持对诸如土地、金融、能源等重要经济资源的支配权，地方政府便会不遗余力地用自己手里掌握的资源去推高经济增长。由此造成的后果则是经济增长会时常滑入过热区间，而且使得粗放型的增长方式难以转变。因此，为了使中央的调控举措在地方得到有效贯彻，就必须从现行体制入手，着力于以下三点：

　　1．全面贯彻落实以科学发展观为指导的各项要求，改变目前以ＧＤＰ为主的绩效评价和政绩考核机制，强化对能源消耗、环境保护、耕地保有量和义务教育、公共卫生等公共服务和涉及公共利益等方面的绩效评价。为地方树立正确的政策导向，由此引导出地方政府的合理行为。

　　2．要合理界定和严格规范政府投资范围以及中央与地方的投资事权，调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制。以市场化改革的取向，推动中央与地方政府加快向公共服务型政府的转变，强化各级政府在公共服务中的主体地位，而弱化其经济建设的职能。

　　3．建立以利益调控利益的机制，既然地方政府的行为模式有其背后的利益机制在起作用，为了使地方政府认真贯彻执行中央的各项方针，中央政府对地方政府就不能只有简单的问责制，而是要建立以利益调控利益的机制。其实，中央政府手中有许多可用的政策工具，如财政政策、货币政策、区域政策、产业政策等。中央政府可以对认真执行中央方针的地方加大转移支付或公共投资的力度，使地方政府认识到贯彻中央的政策对地方的发展是有益的，从而建立中央与地方利益兼容的长效机制。

　　四、宏观调控要引导扩大公共投资

　　当前宏观调控政策的主要对象还是投资需求，这里主要是指政府公共投资部分，以我国目前3万亿之巨的财政收入规模，通过政府投资的增长来缓解现存产能过剩是完全可能的，同时还能保持整个总需求一定幅度的增长。政府要本着使全体人民共享经济增长成果的执政理念，公共投资的方向要着重于社会事业、教育、卫生和环境保护，要扩大公共基础设施，特别是把国家对基础设施建设投入的重点转向农村，使不同地区的居民享有大体均等化的基本公共服务。在这方面，中央政府理应肩负更大的责任。

　　按照经济学原理，宏观调控政策主要用于解决短期中经济运行出现的波动。我国虽然与西方国家在经济体制上还存在差异，但宏观调控的使用目的基本上是一致的。比如，1998年亚洲金融危机之后，我国采取了扩张性（或称积极的）财政政策就是为了防止经济增长下滑，而2003年以来宏观调控政策的着眼点则力求阻止经济运行过热。当前，考虑到经济运行中的突出矛盾等因素，宏观调控运用中一个重要方向是要有利于引导扩大公共投资。

　　1．有利于缓解产能过剩的状况

　　当前，由经济高速增长而导致的部分行业产能过剩问题业已成为经济持续发展的重要钳制因素。2005年以来，中国钢铁、电解铝、电石、铁合金、焦炭等行业由于前几年过度投资，产品价格大幅回落，有的甚至跌破成本；企业效益大幅下滑，亏损企业增加；产成品库存和应收账款增加较多。以钢铁为例，中国钢铁行业产能目前已大于市场需求1．2亿吨，还有在建能力7000万吨、拟建能力8000万吨，后果是，今年前两月，在全国规模以上工业利润增长21．8％的背景下，钢铁行业利润却下降了74．6％。有关数据显示，截止到2005年年底在建的固定投资规模近２０万亿元。因此，经济运行当前面临的紧迫问题是，一方面投资保持在高位水平，而另一方面已经形成的产能又没有得到很好消化。

　　从经济增长的构成看，消费一直不振，自我国又回到重工业主导发展模式以来，ＧＤＰ当中消费比重下降与投资需求上升的关系就一直未能得到扭转。今年一季度的数据显示这种状况依旧。一季度，全社会固定资产投资同比增长２７．７％，而社会消费品零售总额同比增长只有１２．８％。由于消费增长受到收入水平增长、城市化水平与社会保障等因素的影响，短期内想以提升消费水平来解决产能过剩问题是不现实的。从外贸方面看（一季度进出口总额同比增长２５．８％），由于我国的外贸依存度现已高达７０％，加之国际市场不确定性因素的影响，也不宜过分指望外贸的继续大幅度增长。当前宏观调控政策的主要对象还是投资需求，这里主要是指政府公共投资部分，以我国目前３万亿之巨的财政收入规模，通过政府投资的增长来缓解现存产能过剩是完全可能的，同时还能保持整个总需求一定幅度的增长。

　　２．有利于促进经济与社会的协调发展

　　长期以来，我国经济增长与社会发展失衡的状况一直未能得到纠正。经济增长单兵突进，导致了中国ＧＤＰ的增长和老百姓基本生活状况改善之间的关系出现不同步，所谓“快马拉慢车”。２００３年春天“非典”疫情的传播就是这种矛盾的一次集中爆发。中国的贫富差距、地区差距、城乡差距的不断扩大显然不利于经济的持续、健康成长。因此，政府要本着使全体人民共享经济增长成果的执政理念，公共投资的方向要着重于社会事业、教育、卫生和环境保护，要扩大公共基础设施，特别是把国家对基础设施建设投入的重点转向农村，使不同地区的居民享有大体均等化的基本公共服务。在这方面，中央政府理应肩负更大的责任。这样做既有利于政府职能的转变与市场体制的构建，也与当前党中央倡导建设社会主义和谐社会及新近提出建设社会主义新农村的方向是一致的。

　　从转轨国家的实践看，我国在体制变迁过程中选择了与前苏联东欧国家不同的“渐进式”路径，由此内生出上述的混合型政策。这在历史上也是没有先例的。这种混合型政策只是适应于当前的经济体制。从长计议，宏观调控政策还是应当与完善的市场经济体制接轨。这里不妨引用一段有意思的话题。中国与印度都是当前经济高速增长的发展中大国。就现状而言，中国几乎所有的宏观经济指标都领先于印度。比如，中国人均ＧＤＰ比印度高７０％—８０％。中国的ＦＤＩ大约是印度的１０倍。而令人感到惊奇的是，现在国内外越来越多的机构和学者却看好印度经济的长期增长。美国前总统克林顿就在一次公开演讲中称，他打赌印度经济在长期中会超过中国。其主要理由就是许多人认为印度经济的总体体制框架要远远优于中国。虽然“中国龙”肯定不会坐等“印度象”的急起直追，但也由此折射出体制因素对经济可持续增长的至关重要。我国“十一五”规划提出实现的主要目标之一即是：社会主义市场经济体制比较完善。由于我国“渐进式”的发展模式具有政府主导的特点，因此，政府比社会其他任何部门都更有责任和能力大力推进市场经济体制的建设进程。市场体制建立是个累积的过程，体制改革越深入，其“非帕累托改变”的特性就显现得越突出，就越难免不触动现有的利益分配格局。客观地讲，在目前社会环境下还缺乏从外部推动政府行动的力量。前不久，著名经济学家吴敬琏曾意味深长地说：“自己革自己的命是不容易的。”因此，市场体制的建立对政府的确是一个严峻的考验过程。

　　（作者单位：中国企业联合会研究部）

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