关于国有资产转让和定价的争论为何异常激烈

　　周其仁：争议四起的经济原因

　　最近主要有三场大争论：一是银行贱卖；二是今年人代会以后大型企业海外上市被看作贱卖；三是郎咸平对国有资产转让和定价提出的批评。在这些争议中每个人都有自己的看法。但是今天不讨论孰对孰错，而是退一步看为什么有这么多争议，这些争议本身对经济活动有什么影响。

　　我认为这三场争论涉及的是同一个问题，即国资的转让和定价。首先，能否转让，为什么转让。其次，除了国有单位向国有单位转让，能否向非国有单位转让？能否向境内外私人转让？最后，如果转让应当参照什么标准进行定价？应该参照账面值、谈判中形成的价格还是公开市场上的价格(包括IPO上市之前的定价以及上市后每时每刻价格，国内外不同市场上的价格)？更棘手的问题是，应当由谁做决定？决定的合理性和程序性如何体现？一旦出现分歧应如何解决？

　　国有资产是很特别的、市场经济中很少有的一种资产，中国正在进行将这一资产与市场经济相结合的试验。国有资产的特别之处在于：第一，在法律上是属于全国人民的财产，在观念上全体人民对国资拥有与生俱来的权利。国资是“你的、我的、大家的”这样的说法很激动人心，特别是对于一无所有的年轻人。香港回归以后，香港人是否拥有国资？也没有清楚的界定。第二，国有资产是在消灭私有制的特定历史背景下形成的。和股份制不同，以消灭私产为基础的公产不是以私产为基础的公产。很多人喜欢用委托代理模型解释国资，但问题是谁委托谁，何时委托的？第三、资产范围广、数量多。第四、历史上多次发生重大变更，从中央划到地方，再从地方收到中央，要搞清楚来龙去脉必须付出巨大的努力。第五、在行为上，公民个人究竟如何履行“主人”的权利和义务、议事准则和参与程序这些都从来没有清楚的界定。第六、事实上，国资从来由政府或政府任命的代理人控制和管理。我一向主张，需要把国资的法律状态和实际状态区分开来。

　　原来国有资产不需要转让，通过计划指令进行调拨。从计划转向市场以后，历史形成的国资就出现了麻烦，这不是国资好不好或者应不应该的问题。对此阿尔钦(Alchian)进行了原发性分析。他的例子是，一个小镇上有一个礼堂，由1000个人拥有。共有两种拥有方式，一种方法是每人一股，另一种方法是1000个人作为“成员”共同拥有这个礼堂。这两种体制下的礼堂会有什么不同？阿尔钦认为最大的不同是转让权不同。如果有清楚的权利界定，一个人不看好礼堂，可以以一个价格转让对礼堂的所有权，看好礼堂的人可以买，资源再组织的成本低。在成员式的体制下，永远都在开会、讨论、辩论，因为成员权是与生俱来的、不能放弃的，不能让给别人。如果大家对于一个资源的看法一致，成员式体制也没有问题。麻烦在于每个人对同一资源用途未来收益的看法都不同，而每个人的看法也会变化。国资一旦进行转让和定价，其交易费用就极高。

　　全世界的资产每时每刻都在流转，香港、纽约、伦敦市场都没有出现资产流失这些争议，唯独我国对资产转让争论不休。争论不仅是动嘴，它会带来实际经济影响。改革开放以来影响中国经济效率的重要事件，其背后共同的影子就是对国资的争议。

　　首先，中国股市的股权分置等一系列问题都与此有关。早年设置非流通股，实质上为了避开了国资定价问题。国资进入股票市场后，价格涨了好说，如果跌了没人敢负国资流失的责任。于是设定国资不流通，不交易就没有价格问题，也没有国资流失问题。中国当时是沿着这一思路完成了国有资产同市场经济的结合，但是时间长了以后，发现当初绕不过去问题最后仍然绕不过去。

　　其次，中国银行业的不良资产和国资流失问题也有关系。全世界的投资没有不出错的。问题是错了就应当了结，好比打仗有了伤兵要安置，不安置而一直背着，军队就难以作战。国有银行为什么不了结不良资产？因为不良资产往往比账面价值低很多，按实际价值了结会引发国资流失问题。于是一任行长接一任行长拖，谁都不愿意让账面价值在自己手中从一元变成三角。后来1997年亚洲发生金融危机，周边国家都在处置银行不良资产，于是有了国际参照系。中国派代表团去考察，包括财政部代表、纪委代表，发现国外原价一元的不良资产只能卖两毛。只要中国的银行不良资产能按照高于两毛的价格出售，也就可以交待了。此外，还学会了拍卖方式，出价最高的就是不良资产的实际价值。一步步走来，很不容易。尽管想了很多办法，中国资产盘活能力还很低，从收购兼并占GDP比重就可以看出来。

　　再次，北京的官员、专家永远担心的产能过剩不是自然现象，而是人选择行为的结果。问题是发现市场机会时不能重组过剩的产能。中国的产业界闲置了大量的土地、设备、厂房，却不能迅速成为新的生产能力，因为它们不能轻易以一个价格转让，这是国有资产根深蒂固的一个问题。

　　只要关系到国资，争议就非常激烈。批评的人振振有辞，因为是在为全国人民说话；防守的人胆战心惊，因为国有资产贱卖特别是贱卖给外国人难以交待。于是陷入一个“罕见的困境”：国资转让有代价，不转让也有代价。转让的代价是，国资拥有世界上最大的“主人群体”，人们根据不同的标准和不同的主观估值，对同一资产未来净收益必定具有十分不同的判断；从来没有清楚的权利划分和执行程序，没有收敛分歧意见的机制。所以国资转让过程中争议四起是必然现象。随着社会主义民主的发展，现在的言论自由程度也是惊人的，造成关于国资转让的争议更加激烈。不转让的代价是，如果国资从来就不转让，是不是就一直完整无损地实现“权利为全国人民所拥有，收益为全国人民所分享”，是不是就会像一个正常公司那样创造收益？关于“转让的代价”与“不转让的代价”究竟孰轻孰重，人们也不容易达成一致意见。

　　争论不休必然是一个损失，为什么不去生产、不去学习、不去娱乐？虽然电影很难看，但也比吵要好。为什么这么多人吵？怎么能减少这一交易费用？对此目前有几种主张。

　　第一种主张是停止国有资产转让，如郎咸平、巩献田等。巩献田将众多法学专家关于《物权法》的工作叫停，主要理由就是国有资产不能流失。废除了转让权的国资怎样运营？一个可能的模式是“免费开放的

高速公路”，其中国资不作为经营型资产，而是对所有人开放。另一个可能的模式是由议会审查通过一个很低的收费标准，收取少量的营运成本，这就是美国国家公园模式。靠收费不可能盈利，也不可能增值保值。将来可能有一部分国资要走这一条路。然而停止国有资产转让也有一个问题，就是现在有很多竞争领域的国企亏损也很高，并非不转让不交易不改制就很好。

　　第二个主张是规范转让权。一方面是“国资委新政”进行规范，即行政性规范，比如制定一些政府规章来约束交易的上限值和下限值。这样的好处是大家有章可循，问题是可能和市场要求不吻合，会影响到公司的

竞争力，比如为了将最高收入和平均工资的比例控制在规定允许的范围而提高平均工资。另一方面的规范是“民主的私有化”，即国有资产可以界定到私人手中，但是过程要开放、透明、民主参与。究竟是全民表决、人大主导还是互联网式的民主？这里的问题超出了经济学的范围，需要其他学科来讨论。由人代会管国资的主张听起来顺理成章，然而人大是否有这种决策的能力？从人大每年对预算的管理来看，距离理想状态还很大，连预算超收超用、教育医疗预算不足等问题都不能解决，再把几万亿资产交给人大，

人大代表能否管好是一个问题。来自互联网的一份关于 “你认为国企上市是否造成资产流失”的调查资料显示，75%人认为国有资产流失，14%的人认为市场价格合理，说不清的只有9%。从历史上看，争论非常激烈的最近几年，正是国有企业的利润增长很快的时期。90年代听不到这样的争论，80年代根本没有。所以说民意、舆论也和市场一样“没准”。最后一个方面的规范是出台一部正式的国资转让法，然后授权有关部门执行。这种想法也面临很大的挑战，因为资产转让多种多样。

　　第三个主张是近年我自己通过调查形成的，包含几个要点。首先，中国太大，不能由全国决定问题。十六大讲的产权分级所有是一个基础，青岛的事情由青岛去讨论，联想的事情由科学院讨论，各方同意就通过，不要由全国人民讨论，否则交易费用太高。其次，真正国家一级的中央资产，需要有一定的程序去解决。这是从实际已有的经验寻找解决难题的出路，但可能没有多少人接受。

　　总之，围绕资产转让和定价的争议四起，是进入转型的国资派生出来的经济现象，根源在于国企国资的性质。“争议四起”已经并将继续增加国资转让的制度成本。在经历了1997-2002大规模的国企改制、重组之后，国资转让的难度上升、速度下降，对国民经济未来发展将有重要影响。我们还需要探索可能的解决途径。

　　根据周其仁教授在“CCER中国经济观察”第五次报告会上的发言内容整理而成。

    (刘鎏、唐杰整理)

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